Pierre BOURDIEU | Architecture et Bureaucratie


Le procès | Orson Welles



Le droit ne va pas sans le passe-droit, la dérogation, la dispense, l'exemption, c'est-à-dire sans toutes les espèces d'autorisation spéciale de transgresser le règlement qui, paradoxalement, ne peuvent être accordées que par l'autorité chargée de le faire respecter.  Tant au niveau de la conception et de l'élaboration de la norme, dans les fameuses commissions où s'élaborent les lois et les règlements qu'au niveau de sa mise en oeuvre, dans les obscures transactions entre les fonctionnaires et les usagers, l'administrateur ne tolère vraiment le dialogue qu'avec le notable, c'est-à-dire avec un autre lui-même...



Pierre Bourdieu 

Droit et passe-droit 
Le champ des pouvoirs territoriaux
et la mise en oeuvre des règlements
In: Actes de la recherche en sciences sociales | mars 1990 
Comme tous les règlements qui laissent toujours aux agents chargés de leur mise en oeuvre une marge de jeu, depuis l'application rigoureuse ou rigoriste jusqu'à la dérogation ou même la transgression pure et simple, les mesures réglementaires qui sont constitutives de la "politique du logement" sont réinterprétées et redéfinies à l'intérieur des différents champs territoriaux (régions, départements) dans lesquels se négocie l'application aux cas particuliers des règlements en matière de construction. C'est dans les rapports de force spécifiques qui s'établissent au sein d'unités territoriales administrativement définies que se déterminent, en chaque cas,le choix. Les autorités territoriales entrent ainsi dans des conflits, des négociations et des échanges complexes qui permettent par surcroît de réaliser une adaptation des normes à la situation.

De même que la « politique du logement » est, au niveau central, le produit d'une longue suite d'interactions accomplies sous contrainte structurale, de même, les mesures réglementaires qui sont constitutives de cette politique seront elles-mêmes réinterprétées et redéfinies au travers d'une nouvelle série d'interactions entre des agents poursuivant des stratégies différentes ou antagonistes, liées à leur position dans des structures objectives de pouvoir qui se dessinent à l'échelle d'une unité territoriale, région ou département. C'est dire que l'on ne peut concevoir le rapport entre le "national" et le "local", le "centre" et la "périphérie", comme celui de la règle universelle et de l'application particulière, de la conception et de l'exécution. La vision que l'on prend à partir des "centres" de pouvoir, celle qui fait apparaître les rites "périphériques" (géographiquement ou socialement) comme simple magie, les langues régionales comme patois, etc., s'impose insidieusement à la science sociale et il serait facile de montrer que le nombre des usages de l'opposition entre « centre » et « périphérie » (ou entre universal et parocchial) outre qu'ils font disparaître sous les apparences de la neutralité descriptive, les effets de domination, tendent à établir une hiérarchie entre les deux termes opposés : les actions périphériques sont ainsi pensées comme simple application mécanique des décisions centrales, l'administration locale, - le mot le dit-, n'étant là que pour exécuter des ordres ou des "circulaires" bureaucratiques ; ou bien, sans que ceci exclue cela, elles peuvent être conçues comme des "résistances" de l'intérêt privé ou du particularisme local ("provincial") à des mesures centrales.

Le jeu avec la règle

L'opposition apparemment neutre et purement descriptive entre "centre" et "périphérie" doit sa prégnance symbolique au fait qu'elle est obtenue par la superposition de deux ensembles d'oppositions : le premier, qui est inscrit à la fois dans la structure bureaucratique elle-même, sous la forme de toute la série des divisions et des subdivisions qui font correspondre des niveaux hiérarchiques de plus en plus bas à des unités territoriales de plus en plus petites, et dans les structures mentales de tous les fonctionnaires, avec l'opposition entre les lieux "centraux" de "commandement" et de "conception" et les postes "locaux" et "extérieurs" d'"exécution" ; le second, qui s'établit entre la bureaucratie elle-même et tout ce qui lui est extérieur, « assujettis » ou « administrés », mais aussi collectivités locales, c'est-à-dire entre le "service public" et les intérêts privés, entre l'intérêt général et l'intérêt particulier. On a ainsi tout un ensemble d'oppositions parallèles et partiellement substituables les unes aux autres : "central/local", "général" ("intérêt général", "idées générales", etc.) / "particulier" ("intérêts particuliers"), "conception" / "exécution", "théorie" / "pratique", "long terme" ("plan à long terme") / "court terme", etc. La matrice commune de ces oppositions est l'antithèse entre deux points de vue (1) : le point de vue des fonctionnaires qui, étant placés au sommet de la hiérarchie bureaucratique, sont censés être situés "au-dessus de la mêlée", donc être inclinés et aptes à « prendre du recul », et à voir « les choses de haut », à « voir grand » et à "voir loin", s'oppose à la vision ordinaire des simples exécutants ou des agents ordinaires, que leurs "intérêts à courte vue" inclinent à des "résistances" anarchiques ou des "pressions" contraires à l'intérêt général. Principe de la vision du monde technocratique, cet ensemble d'oppositions qui s'enracine dans un sentiment de supériorité à la fois technique et éthique organise la perception que le rapporteur d'une grande commission sur l'aide au logement peut avoir des participants étrangers à l'administration tout comme l'image que se fait des maires ou des conseillers généraux de sa circonscription un ingénieur placé à la tête d'une Direction départementale de l'équipement. Et l'objectivation préalable de ces principes de construction de la réalité qui sont inscrits dans la réalité même est la condition d'une véritable rupture avec l'inclination, si commune, à faire entrer dans la science en tant qu'instrument de construction de l'objet des principes de division qui n'y ont leur place qu'en tant qu'objets.



Ce qui est sûr, c'est que, dans la pratique, pour un entrepreneur, comme pour la plupart des "administrés", des "assujettis" ou des "justiciables", "l'Etat" se présente sous la forme du règlement et des agents ou des instances qui l'invoquent, le plus souvent pour dire non, pour interdire (2). La perception orientée et réglée par le règlement est une perception sélective, qui a les mêmes limites que la compétence statutaire du fonctionnaire. Cette perception sélective s'affirme comme universelle, que cette universalité soit celle des normes du "beau" ou celle des exigences de la rationalité et de la technique, ou les deux à la fois, et elle s'énonce souvent dans des propositions dotées d'un sujet collectif et impersonnel ("Le Ministère de la culture estime que..."). Cependant elle trahit par l'arbitraire avec lequel elle s'impose l'arbitraire du point de vue qui est à son principe. Il n'est pas facile de justifier esthétiquement ou techniquement que "les saillies des toitures ne doivent pas faire plus de 12 cm" ou de déterminer rationnellement où commence et où finit l'environnement protégé d'un monument historique. Mais ce point de vue particulier, qui apparaît comme tel à l'usager et plus clairement encore à un autre architecte, situé en un point très voisin, mais néanmoins très différent -en tant qu'employé d'une entreprise privée- dans l'espace social, a les moyens de se faire reconnaître comme universel lorsqu'il est le fait de l'architecte départemental. Le statut même de fonctionnaire d'autorité, expressément mandaté pour faire respecter un règlement qui demande que les saillies des toitures n'aient pas plus de 12 cm ou qui édicté que l'environnement d'un bâtiment historique est protégé dans un rayon de 4o0 mètres implique une « situation de monopole » s'agissant de déterminer ce qu'est le beau et le bien en matière d'habitation. Ce monopole de la violence symbolique légitime s'affirme dans la prétention du fonctionnaire, architecte départemental ou ingénieur de la DDE, à un point de vue qui n'en est pas un, au point de vue absolu, universel, général, c'est-à-dire délocalisé, départicularisé, déprivatisé, du serviteur à la fois neutre et compétent de l'intérêt général. Et il n'est pas rare que cette prétention trouve dans les dispositions inscrites dans l'habitus du fonctionnaire - comme, par exemple, l'hostilité anticapitaliste à la logique du profit et l'horreur esthète de la production de série qui inspirent un fort préjugé contre les maisons industrielles - les ressources psychologiques nécessaires pour s'affirmer avec le sentiment de sa nécessité et de son universalité.

Dans la lutte pour le monopole, le règlement est l'arme majeure du fonctionnaire - avec, le cas échéant, sa compétence technique ou, dans le cas des architectes, sa compétence culturelle. Et l'on pourrait dire, généralisant la formule de Weber, selon laquelle "on obéit à la règle lorsque l'intérêt à lui obéir l'emporte sur l'intérêt à lui désobéir", que le fonctionnaire applique ou fait respecter le règlement dans la mesure et dans la mesure seulement où l'intérêt à l'appliquer ou à le faire respecter l'emporte sur l'intérêt à "fermer les yeux" ou à "faire une exception". La règle qui, comme on l'a vu, a été produite dans la confrontation et la transaction entre des intérêts et des visions du monde social antagonistes, ne peut trouver son application qu'au travers de l'action des agents qui sont chargés de la faire respecter et qui, disposant d'une liberté de jeu (ou, comme on dit, d'une marge de manoeuvre) d'autant plus grande qu'ils occupent une position plus élevée dans la hiérarchie bureaucratique, peuvent travailler à son exécution ou, au contraire, à sa transgression selon qu'ils ont plus de profit matériel ou symbolique à se montrer stricts ou indulgents.

L'autorité du fonctionnaire peut s'affirmer dans l'identification pure et simple, sans distance, avec le règlement ("le règlement, c'est le règlement"), dans le fait de s'effacer devant la règle, de s'annuler devant elle, pour jouir pleinement du pouvoir qu'elle donne, c'est-à-dire, le plus souvent, un pouvoir d'interdire. Cette stratégie, qui consiste à renoncer librement à la liberté qui est toujours inscrite dans le poste, même le plus bas, de se comporter comme une chose ou un vivant réduit à l'état de chose (perinde ac cadaver), comme un "on", personnage anonyme et interchangeable, "bête et discipliné", affranchi de tous les états d'âme et de tous les scrupules de conscience, est sans doute d'autant plus probable -parce qu'à la fois plus encouragée et plus profitable - que l'on descend davantage dans la hiérarchie. Mais, à tous les niveaux, elle se présente comme une alternative possible -ouvrant ainsi la porte au jeu stratégique- à la conduite opposée, qui consiste à se montrer "compréhensif", "humain", à tirer parti (et profit, fût-ce un profit purement moral de conformité éthique) de la liberté de jeu que tout poste laisse toujours à ses occupants (ne fût-ce que parce qu'aucune description de poste ni aucun règlement ne peut tout prévoir et parce que, comme disent les Kabyles, "toute règle a sa porte").

C'est ici l'occasion de rappeler qu'un champ en tant que jeu structuré de manière souple et peu formalisé -ou même une organisation bureaucratique en tant que jeu artificiellement structuré et construit en vue de fins explicites n'est pas un appareil obéissant à la logique quasi mécanique d'une discipline capable de convertir toute action en simple exécution, limite jamais atteinte, même dans les "institutions totales" (3). La conduite disciplinée qui présente tous les dehors de l'exécution mécanique (ce qui lui vaut d'être un ressort d'effets comiques) peut être elle-même le produit de stratégies tout aussi subtiles (avec le brave soldat Chweik par exemple) que le choix opposé qui consiste à jouer avec la règle, à prendre ses distances avec le règlement. Le jeu bureaucratique, sans doute le plus réglé de tous les jeux, comporte pourtant une part d'indétermination ou d'incertitude (ce que, dans un mécanisme, on appelle le "jeu") (4).



Comme toute espèce de champ, il se présente sous la forme d'une certaine structure de probabilités - de récompenses, de gains, de profits ou de sanctions -, mais qui implique toujours une part d'indétermination, liée notamment au fait que, pour si étroite que soit la définition de leur poste et si contraignantes les nécessités inscrites dans leur position, les agents disposent toujours d'une marge objective de liberté (qu'ils peuvent ou non saisir selon leurs dispositions "subjectives") et que ces "libertés" s'additionnent dans le "jeu de billard" des interactions structurées : à la différence du simple rouage d'un appareil, ils peuvent toujours choisir, dans la mesure au moins où leurs dispositions les y incitent, entre l'obéissance perinde ac cadaver et la désobéissance (ou la résistance et l'inertie) et cette marge de manoeuvre possible leur ouvre la possibilité d'un marchandage, d'une négociation sur le prix de leur obéissance, de leur consentement.

Cela dit, et au risque de décevoir ceux qui verront dans ces analyses une émergence inattendue (ou inespérée) de la "liberté", il faut rappeler que ce n'est pas un sujet pur, et libre, qui vient occuper les marges de liberté qui sont toujours laissées aux fonctionnaires, à des degrés divers selon leur position dans la hiérarchie. Ici comme ailleurs, c'est l'habitus qui vient combler les vides de la règle et, aussi bien dans les situations ordinaires de l'existence bureaucratique que dans les occasions extra-ordinaires qu'offrent aux pulsions sociales les institutions totales (comme le camp de concentration), les agents peuvent s'emparer, pour le meilleur ou pour le pire, des marges de liberté laissées à leur action, et transformer la position de supériorité -même tout à fait infime et provisoire, comme celle du guichetier- que leur donne leur fonction, pour exprimer les pulsions socialement constituées de leur habitus. C'est ainsi que les postes subalternes d'encadrement et de contrôle des "institutions totales" (internat, caserne, etc.) et, plus généralement, les postes d'exécution des grandes bureaucraties doivent nombre de leurs traits les plus caractéristiques, qui ne sont pour tant jamais prévus dans aucun règlement bureaucratique et dans aucune "description de poste", aux dispositions qu'y importent, à un moment donné du temps, ceux qui les occupent : les fonctionnaires "remplissent leur fonction" avec toutes les caractéristiques, désirables ou indésirables de leur habitus. Et nombre des « vertus » et des « vices » de la petite bureaucratie sont imputables autant, sinon davantage, au fait que les postes subalternes étaient parfaitement accueillants, jusqu'à une date récente, à la petite bourgeoisie en ascension et à ses dispositions strictes, mais aussi étroites, rigoureuses, mais aussi rigides, réglées mais aussi répressives.
Tout n'est pas contractuel dans le contrat bureaucratique : le règlement qui définit les devoirs du subordonné, définit du même coup les limites de l'arbitraire du dominant. Telle est en effet l'ambiguïté fondamentale du droit : autant il est difficile de se défendre contre les régularités pratiques ou les injonctions tacites d'un univers comme la famille où l'essentiel des contraintes éthiques reste à l'état implicite, dans les profondeurs obscures du "cela va de soi", autant il est possible de tirer parti, en la réinterprétant, d'une règle explicite qui, d'énoncé de devoirs (le fonctionnaire doit renvoyer le dossier dans les huit jours), peut se trouver transformée en revendication de droits (le fonctionnaire a huit jours pour renvoyer le dossier). Discipline qui restreint la marge de liberté des exécutants, qui indique ce qu'on doit faire et ce qu'on ne peut pas faire, la règle, en tant qu'elle est sujette à interprétation et à application (au sens de Gadamer), délimite aussi le pouvoir du supérieur, du dominant et, en définissant ce qu'il est en droit d'exiger, impose une limite à son arbitraire, à l'abus de pouvoir. C'est cette ambiguïté fondamentale de l'ordre bureaucratique que porte au grand jour la grève du zèle en montrant qu'il surfit d'obéir à la lettre aux règles qui le régissent pour bloquer tout le fonctionnement d'un système qui repose officiellement sur l'obéissance à la règle : elle révèle que même au sein de l'univers par excellence de la règle et du règlement, le jeu avec la règle fait partie de la règle du jeu. Mais il suffirait de constituer la série complète de tous échanges bureaucratiques fondés sur un usage plus ou moins toléré et tolérable de la liberté de jeu et de la marge de manoeuvre dans l'interprétation et l'application de la règle dont disposent tous les agents d'une institution bureaucratique et dont l'ampleur est sans doute la plus exacte mesure de leur pouvoir pour convaincre que tout le fonctionnement réel de l'ordre bureaucratique repose sur la casuistique infiniment subtile du droit et du passe-droit.

Le pouvoir proprement bureaucratique et les profits licites ou illicites (particulièrement fréquents, on le sait, dans le domaine de l'immobilier) qu'il peut procurer repose sur la liberté qui est laissée, en droit ou en fait, aux agents de choisir l'une des stratégies objectivement offertes dans l'éventail des possibilités distribuées entre l'application rigoriste et stricte de la règle et la transgression pure et simple. Seule une différence d'échelle sépare l'échange entre le "petit chef qui accepte de fermer les yeux sur un retard ou une faute en contrepartie des faveurs que lui accordent ses subordonnées et la transaction entre le maire d'une grande ville qui octroie une autorisation indue contre le versement d'un pot-de-vin. Et, comme pour compliquer la tâche de ceux qui s'interrogent sur les "incitations" capables d'accroître le rendement du travail bureaucratique, c'est en s'appuyant sur le même principe, celui des libertés que l'on s'accorde en accordant des libertés, c'est-à-dire en concédant des libertés et des indulgences, en fermant les yeux sur les manquements aux disciplines formelles et en tolérant des transgressions mineures aux impératifs de forme et de formalisme (en matière d'horaire ou de signes extérieurs d'autorité ou de soumission par exemple), que certains des détenteurs de pouvoirs de type bureaucratique peuvent accumuler un capital de libertés ou d'indulgences qui leur permet de mobiliser, à tous les niveaux de l'ordre bureaucratique, des énergies, voire des enthousiasmes que l'imposition pure et simple de la règle formelle laisserait inemployés et d'obtenir, sur la base d'un capital personnel de type charismatique acquis par toute une série de transgressions de la règle perçues comme généreuses et intelligentes, une forme de surtravail et d'auto-exploitation.

Le choix d'ouvrir la possibilité d'une exception à la règle constitue un des moyens les plus communs et les plus efficaces d'acquérir un "pouvoir personnel", c'est-à-dire cette forme particulière de charisme bureaucratique qui s'acquiert en prenant ses distances à l'égard de la définition bureaucratique de la fonction (5). Le fonctionnaire se constitue en notable doté d'une certaine notoriété dans les limites d'un ressort territorial et du groupe d'interconnaissance, en s'assurant un capital symbolique de reconnaissance grâce à cette forme tout à fait particulière d'échange qui, dans toutes les sociétés, fait les "big men" et dans laquelle la principale" monnaie d'échange" n'est autre chose, dans le cas particulier, que l'exception à la règle ou l'accommodement avec le règlement accordé ou offert, comme un "service", à un usager ou, plus normalement, à un autre notable, agissant au nom de tel ou tel de ses "protégés". On s'interdit de comprendre la logique du processus de mise en oeuvre de la règle bureaucratique si l'on ignore les principes fondamentaux de la casuistique bureaucratique. Premièrement, comme on l'a vu, l'application du règlement, qui peut être une non-application une dérogation, un passe-droit légitime, dépend très étroitement, en chaque cas, des dispositions (habitus) et des intérêts (de corps et de position) des agents qui tiennent de lui leur pouvoir et qui détiennent une maîtrise quasi monopolistique de son application au cas particulier, c'est-à-dire de son interprétation et de son imposition (comme le responsable de DDE dans le cas du permis de construire ou l'architecte départemental dans le cas d'un plan architectural ou tous ceux qui, à un moment quelconque d'un processus de décision bureaucratique, ont à inscrire un "avis", une appréciation ou une note sur un formulaire prévu à cet effet). Deuxièmement, ces agents d'exécution qui ne sont jamais de simples exécutants disposent toujours d'un éventail de "choix" possibles qui se situent entre deux limites, sans doute jamais atteintes : l'application stricte et entière du règlement, sans égard aux particularités du cas considéré, qui, comme le rappelle la formule « summun jus, summa injuria » peut être une forme irréprochable d'abus de pouvoir ou, au contraire, la transgression légitimée, la dérogation officielle ou officieuse comme exception dans les règles et passe-droit légal. En fait, la seconde possibilité ne prend tout son sens et sa va leur que par rapport à la première et c'est en tant qu'elle suspend la possibilité de l'application pure et simple de la règle (qui peut être brandie comme une menace dans une sorte de chantage légal), que l'exception accordée de vient un service rendu, donc une ressource spécifique, susceptible d'être échangée, et d'entrer dans le circuit d'échanges symboliques qui fonde le capital social et le capital symbolique du notable. Ce crédit est essentiellement personnel - par opposition à l'autorité bureaucratique : il va en effet à celui qui, en autorisant une exception à la règle, marque sa liberté de personne au lieu de se conduire en personnage impersonnel purement et simplement identifié à la règle dont il se fait le desservant.

Le droit ne va pas sans le passe-droit, la dérogation, la dispense, l'exemption, c'est-à-dire sans toutes les espèces d'autorisation spéciale de transgresser le règlement qui, paradoxalement, ne peuvent être accordées que par l'autorité chargée de le faire respecter. Le monopole de la mise en oeuvre du règlement peut ainsi procurer à celui qui le détient les bénéfices et les satisfactions attachés à l'observance et les profits, matériels ou symboliques, associés à la transgression légitime, dont le bakchich ou le pot-de-vin ne représente que la forme la plus grossière : la levée bureaucratique des interdits ou des obligations bureaucratiques peut être la source de profits mieux euphémisés, comme le crédit pour services rendus qui peut être engagé dans les échanges avec d'autres détenteurs de pouvoirs bureaucratiques, donc de privilèges potentiels (c'est ce que dans le jargon bureaucratique on appelle les "renvois d'ascenseur"), ou avec d'autres notables, et en particulier les élus, députés, conseillers généraux ou maires qui augmentent leur capital symbolique par des interventions et des intercessions auprès des bureaucraties, ou encore avec de simples particuliers qui ont assez de capital social pour entrer dans des relations d'échange. Par l'intermédiaire de ce mécanisme, qui est inscrit au coeur même du monopole bureaucratique, l'arbitraire lié à la tentation de l'accumulation d'un "pouvoir personnel", d'un capital symbolique associé à la personne du mandataire, s'introduit dans la mise en oeuvre du règlement, menaçant dans son fondement même la "rationalité bureaucratique", c'est-à-dire la calculabilité et la prévisibilité qui, selon Max Weber, la définissent.

La transgression réglementaire ou autorisée par le règlement n'est pas un simple raté de la logique bureaucratique ; elle est inscrite dans l'idée même de règlement, en fait et en droit. En fait, parce que, pour si précis que soient les règlements régissant l'application du règlement (et en particulier les circulaires d'application que les "rédacteurs de l'administration centrale" produisent à l'intention des exécutants des "services extérieurs"), ils ne peuvent jamais prévoir tous les cas et toutes les situations possibles et, que, s'il le faisaient, ils rendraient "l'exécution" impossible. Paradoxalement, comme dans le cas des échanges matrimoniaux, la règle n'est pas le principe de l'action ; elle intervient comme une arme et un enjeu des stratégies qui orientent l'action (6). En droit, parce que la dérogation légitime à la règle bureaucratique peut être inscrite dans la logique même de l'institution bureaucratique, sous la forme d'instances de recours officielles ou officieuses qui, à travers la division du travail de domination qu'elles instituent, permettent à l'instance hiérarchique supérieure, et dotée de ce fait d'un degré supérieur de liberté, de tirer un profit symbolique de la rigidité réglementaire de l'instance inférieure -avec par exemple l'opposition, inscrite dans les habitus, à travers les normes de recrutement social des différents postes, entre le colonel, "père du régiment", et l'adjudant, entre le proviseur et le censeur, entre le professeur et le pion, entre le médecin et l'infirmier, psychiatrique notamment, ou entre le juge et le policier , etc. (7).

Enfin, outre qu'il est étroitement déterminé par la position occupée dans la hiérarchie bureaucratique, et en particulier par les degrés de liberté qu'elle enferme, le choix entre l'une ou l'autre des possibilités stratégiques, ne s'accomplit pas dans le vide social d'une délibération volontaire mais, comme les exemples évoqués ci-dessus pouvaient déjà le suggérer, dans la relation objective et subjective avec un espace des possibles pratiquement incarné par le champ des instances bureaucratiques complémentaires et concurrentes, capables de tirer un profit, un avantage ou une satisfaction d'un retour à l'application stricte de la règle (éventuellement assorti d'un rappel à l'ordre et de sanctions) ou, à l'opposé, d'une interprétation laxiste propre à donner une liberté refusée par l'application stricte de la règle.

Le champ à base territoriale

Est-il possible, dans ces conditions, de décrire scientifiquement les processus sociaux extrêmement complexes qui conduisent à la mise en oeuvre pratique des règlements et qui donnent à l'Etat sa figure réelle, celle qu'il revêt en s'incarnant (mais il n'existe pas autrement) dans les innombrables actions des innombrables agents bureaucratiquement mandatés pour agir en son nom qui s'affrontent, au sein de champs à base territoriale, avec des intérêts divergents et des pouvoirs différents, dans des luttes pour le monopole de la décision bureaucratique légitime ? Ce qui est sûr, c'est que le "choix" que chacun des détenteurs d'un pouvoir bureaucratique peut opérer entre le rigorisme et le laxisme, ou entre les différentes formes de l'abus de pouvoir par hypercorrection ou par "distance au rôle", trouve sa limite dans la concurrence avec les autres prétendants au monopole de la mise en oeuvre de la règle bureaucratique. En effet, aucun des responsables ne peut ignorer que chaque "administré" peut tirer parti des conflits structuraux entre les autorités qui s'affrontent dans les limites d'une unité administrative comme le département (par exemple le préfet et le chef de service de la DDE) pour suspendre leurs verdicts indésirables ou en retarder les effets ; ou que, jouant non plus des relations horizontales au sein du champ à base territoriale, comme le département, mais plutôt des relations verticales au sein du corps, il peut même tenter de faire intervenir le ministère de tutelle et, à la limite, d'obtenir la mutation du fonctionnaire qui refuse de trouver des accommodements avec le règlement.

Aussi est-il à peine exagéré d'avancer que le véritable sujet de la mise en oeuvre du règlement n'est autre chose que le champ territorial à l'intérieur duquel se déterminent les "choix" des responsables (ou, plus exactement, l'état de la structure de ce champ à un moment donné) : par exemple, les architectes départementaux et surtout les ingénieurs des DDE peuvent tirer parti de l'ambiguïté structurale de leur position de double dépendance, à l'égard du préfet et des "collectivités locales" d'une part, et à l'égard de leur hiérarchie et de leur ministère de tutelle d'autre part, pour s'assurer une forme d'indépendance autorisant les compromis, les exceptions et les transactions et, par là, d'importants avantages matériels et symboliques. Mais la tentation proconsulaire, avec les abus de pouvoir qu'elle implique, trouve sa limite dans le contrôle et la censure qu'exercent le champ de concurrence territorial et, à travers lui et ses interventions, les autorités centrales elles-mêmes, et dans la logique de la "mutation" ou de l'"avancement", qui ramène vers le "centre", c'est-à-dire vers des pouvoirs plus étendus mais aussi mieux contrôlés.
Ainsi, comme le rappellent tous les informateurs, et surtout ceux que leur carrière a amenés à traverser des situations locales différentes, et comme l'observation (dans le Loiret et le Val d'Oise) permet de le vérifier, la configuration des forces en présence au sein du champ territorial varie selon les départements et, à l'intérieur de chaque département, selon les intérêts et les dispositions des agents qui y occupent les positions les plus déterminantes, préfet, chef de service de la DDE, président du Conseil général, maires de grandes villes ; et en même temps il est clair que l'on retrouve des invariants à travers la complexité et la multiplicité des configurations à l'intérieur desquelles se déterminent les interactions entre les agents et les institutions capables d'intervenir directement ou indirectement sur la question du logement et sur les "décisions" susceptibles d'être prises en ces matières. La conscience la plus aiguë de l'infinie diversité des combinaisons concrètes n'interdit pas en effet de concevoir les principes d'un modèle capable de rendre les pratiques et les stratégies individuelles sinon prévisibles, du moins immédiatement intelligibles : un tel modèle devrait prendre en compte, pour chacun des agents, outre les dispositions associées à sa trajectoire sociale, les pouvoirs (ou le capital) et les intérêts liés à la position, actuelle et potentielle, qu'il occupe dans la double relation, verticale, au sein de la hiérarchie propre de son corps, et horizontale, au sein du champ local, et se donner ainsi le moyen de ressaisir la configuration globale du champ local et la forme singulière des interactions (positives -coopération, alliance, etc.-, négatives - conflits ouverts ou larvés - ou nulles) qui peuvent s'y accomplir. Le fait que la mise en oeuvre des règlements s'accomplisse au travers de cette multiplicité de pouvoirs concurrents qui s'opposent au sein du champ territorial tout en restant intégrés dans des champs nationaux (celui des préfets, celui des architectes, celui des ingénieurs des DDE, etc.) et qui balancent toujours entre la tentation de la "féodalité locale" et l'ambition de l'ascension dans la hiérarchie centrale (celle du corps notamment), assure sans doute une certaine protection contre l'abus de pouvoir à ceux-là au moins qui disposent des ressources nécessaires pour entrer dans le cycle de l'échange de services, une protection aussi contre la mainmise totale de l'un des pouvoirs, ou d'une autorité centrale, sur l'ensemble du jeu. Ainsi par exemple, chacune des positions faibles dans le champ territorial peut trouver les voies de son indépendance dans le "jeu de billard" (comme dit un des informateurs) consistant à s'appuyer sur un pouvoir pour échapper à un autre qui pourra, en une autre occasion, ou un autre champ territorial, être utilisé pour résister au premier. Chacun peut se dérober, jusqu'à un certain point, à l'emprise de tel ou tel de ses concurrents, en le mettant en concurrence avec d'autres. Témoin ce propos tout à fait typique d'un responsable du service contentieux administratif d'une DDE dans une préfecture de la région parisienne : "Nous (dans les DDE), nous sommes agents d'Etat. Un maire ne peut pas me donner l'ordre de défendre un dossier. Mais comme nous voulons garder la confiance des maires, nous acceptons pour ne pas perdre de notre crédibilité. Si nous refusons, le maire pas sera par un bureau privé qui lui dira toujours oui. Les bureaux d'études privés, les architectes privés peuvent faire des POS (Plans d'occupations des sols) ; ils suivront la logique de la rentabilité, ils feront par exemple un POS en 15 jours. La qualité n'y sera pas. En revanche, l'administration connaît le terrain, nous travaillons quotidiennement avec les maires. Le subdivisionnaire est sur place constamment. C'est le GEP (Groupe d'étude et de planification), chez nous, qui fait les plans d'occupation des sols". De plus, si la DDE peut récuser les ordres ou les demandes du maire, elle a besoin de la clientèle des communes et elle doit se mettre à l'abri des réclamations et des protestations propres à ternir son image auprès de l'administration centrale. De son côté, le maire peut se libérer de l'emprise de la DDE (d'autant plus facilement que sa commune est plus grande) en mettant la DDE en concurrence avec un architecte privé mais il a intérêt à s'assurer la compétence particulière de l'Equipement, et même sa complicité active, pour effectuer des travaux qui peuvent contribuer à sa réélection. De ce fait, le maire, comme beaucoup d'élus locaux, trouve plus simple et plus sûr de confier la conception et la réalisation de ses projets aux fonctionnaires de la DDE, en comptant que, ainsi associés à ses propres affaires, ils sauront lui assurer, en contrepartie des avantages qu'ils tirent de la situation, les moyens de réaliser sa politique.

Autre exemple de ces contraintes croisées, qui conduisent à négocier pour éviter les contrecoups des affrontements directs : "Prenons un exemple concret : celui du permis de construire. 99 % des communes du département passent par la DDE pour instruire les permis (plan d'occupation des sols approuvés ou pas). Le maire, qui n'est pas spécialisé forcément sur le plan de l'urbanisme, va suivre l'avis de la DDE. Mais si cet acte est illégal, la DDE peut refuser d'instruire et saisir le préfet pour le faire annuler. Seulement, le maire sera mécontent. La DDE va donc en sous-main négocier avec le maire pour le faire changer d'avis sans que le préfet le sache." En d'autres cas, l'usager mécontent des décisions de la DDE peut se plaindre au maire de la commune ou faire intervenir son conseiller général. L'élu, soucieux de se ménager un électeur, peut intervenir auprès de la DDE, ou, pire, faire intervenir le préfet.

Autant de situations désagréables, voire dangereuses, dans la mesure où elles peuvent menacer soit l'autorité des services techniques et l'équilibre, toujours très sensible, de leur relation avec le préfet, soit la relation entre la DDE et le maire, client actuel ou potentiel, ou même, en cas de conflit grave, la position même du fonctionnaire, toujours exposé à une mutation. Là encore, ce réseau de contraintes conduit les services techniques à entourer leurs décisions de consultations et de concertations. Comme les usagers, les organismes faibles, mais aussi le pouvoir central, peuvent s'appuyer sur ces réseaux de relations d'interdépendance concurrentielle pour jouer les organismes ou les agents les uns contre les autres et tirer de leurs conflits une certaine liberté. Ainsi, des organismes d'information comme l'ADIL (Association départementale information logement - chargée d'offrir des informations juridiques aux usagers) et le CAUE (Conseil en architecture, urbanisme et environnement - chargé de donner des conseils aux particuliers et aux communes) qui ont beaucoup de mal à se faire reconnaître comme des interlocuteurs possibles par les instances dominantes au sein du champ territorial peuvent s'appuyer sur les élus qui, au départ (ils contribuent à leur création), leur sont, au moins en apparence, favorables, mais, mettant un point d'honneur à "éviter toute récupération politique", ils affichent une image de neutralité qui les porte à se priver de ce levier. Ils peuvent aussi s'appuyer sur les administrations, et notamment la DDE, mais les fonctionnaires techniques voient d'un mauvais oeil leurs interventions qui viennent brouiller les relations privilégiées qu'ils entretiennent avec "leurs" élus. Aussi se trouvent-ils souvent renvoyés vers une action éducative qui prend en certain cas la forme d'une sorte d'agit prop auprès des usagers.

Cela dit, par delà toutes les formes d'équilibre qui peuvent être réalisées, dans chaque département, et à propos de chacun des enjeux qui peuvent les opposer, entre les différents organismes compétents en matière de logement, préfecture, DDE, CAUE, ADIL, élus locaux, maires, conseillers généraux, députés, associations, caisses d'allocations familiales, offices publics de HLM, organismes prêteurs,etc, il reste que, surtout pour les affaires importantes, permis de construire, POS ou ZAC, le plus fort poids structural revient toujours à la DDE, à la préfecture et aux maires, la position centrale étant monopolisée par la DDE, autour de qui tout gravite et dont l'influence s'impose d'autant plus complètement que les communes aux quelles elle a affaire sont plus petites et moins solidaires, donc contraintes, faute de ressources économiques et techniques, de s'en remettre de l'exécution et même de la conception de leurs projets d'urbanisme. L'antagonisme structural entre la DDE et le préfet, qui est l'équivalent, à ce niveau, de l'opposition entre le Ministère des finances, avec ses enarques, et le Ministère de l'équipement, avec ses ingénieurs des Ponts, est un facteur d'équilibre, qui offre aux administrés et à leurs représentants la possibilité d'un recours. Cela dit, seule toute une série de monographies pourrait saisir les variations et les invariants de la confrontation entre deux corps également portés à se percevoir comme l'élite de l'élite et séparés par leur langage, leur mode de pensée et toute leur vision du monde ; et plusieurs volumes ne suffiraient pas à décrire les différentes variantes des stratégies par lesquelles le directeur départemental de l'Equipement, ingénieur des Ponts et polytechnicien, fort de l'ésotérisme de sa technique, de la relation privilégiée qui l'unit à son corps et à son ministère de tutelle, et du poids économique et politique que lui confère son rôle de contrôleur, de concepteur et d'entrepreneur, auprès des collectivités locales, s'emploie à contester dans les faits la prééminence officielle de l'énarque à l'échelon départemental.

Quant aux constructeurs et aux promoteurs, ils sont très inégalement armés pour entrer dans le "jeu de billard". Bien qu'ils fassent souvent l'objet d'un préjugé défavorable de la part des architectes départementaux, les grands constructeurs nationaux détiennent sans doute, en ce domaine au moins, un avantage structural par rapport aux petits et moyens constructeurs régionaux (qui peuvent s'appuyer davantage sur les députés et les sénateurs) : ils sont sans doute mieux armés pour contourner par l'intervention auprès des autorités centrales, ministres, cabinets ministériels, les obstacles réglementaires que leur opposent volontiers les autorités subalternes. Mais là encore, si le modèle proposé perrmet de poser d'emblée ce que seront en chaque cas les paramètres pertinents du champ des forces possibles, seule l'observation minutieuse de la valeur qu'ils prennent dans la singularité d'une conjoncture, c'est-à-dire dans tel département, caractérisé par telle relation entre la DDE et les services de la préfecture, dans le cas de tel constructeur, Bouygues ou Phénix ou telle entreprise locale liée par des relations anciennes avec les différents représentants des différents pouvoirs, peut permettre de déterminer ce que sera exactement le système des contraintes bureaucratiques qui définissent telle configuration particulière de la structure du marché à base locale de la maison individuelle et qui s'exercent très précisément sur une transaction singulière à propos d'un logement ou sur une décision d'achat.

On pourrait être tenté de conclure de ces analyses, comme le font souvent les meilleurs observateurs, soit que tout le "système bureaucratique", colosse aux pieds d'argile, serait voué à l'impuissance par la rigidité de ses structures hiérarchiques sans l'intervention permanente de ces régulations "spontanées", corrections, ajustements, accomodements, qui s'opèrent dans la relation entre les instances "locales" de la bureaucratie d'Etat, les DDE notamment, et les représentants des "collectivités locales", ainsi investis d'un extraordinaire pouvoir ("le petit maire est le critère qui, de proche en proche, marque toute l'action administrative") (8). Cette vision "basiste" va de pair, le plus souvent, avec une représentation vaguement fonctionnaliste, qui fait de l'impossibilité de contrôler le champ des instances territoriales et des possibilités que la rivalité des institutions concurrentes offre au jeu des notables locaux et de leurs mandants, le fondement d'une dialectique constante entre le "système bureaucratique" et la réalité environnante et, par là, le principe d'un équilibre entre la norme d'une société dépourvue de règles ou incapable d'en imposer l'application et l'hypernomie d'un ordre social rigide et incapable d'offrir des accommodements avec ses propres prescriptions.

Cette représentation un peu optimiste a le mérite de prendre en compte la complexité des interactions qui se masquent sous la monotonie apparente de la routine bureaucratique. Mais la réalité est plus complexe encore et l'on ne peut oublier que chacune de ces interactions est le lieu de jeux et d'enjeux de pouvoir, donc de violence et de souffrance. En effet, n'entre pas qui veut dans le circuit des échanges fructueux qui assurent l'ajustement des normes aux réalités : les notables ont à la fois le bénéfice de la règle et de la transgression ; pour le commun des "assujettis" et des "administrés", qui ne disposent pas de toutes les ressources indispensables pour obtenir les écarts à la règle qui s'offrent aux privilégiés, "le règlement, c'est le règlement" et, en plus d'un cas, "la suprême justice est la suprême injustice". Tant au niveau de la conception et de l'élaboration de la norme, dans les fameuses commissions où s'élaborent les lois et les règlements qu'au niveau de sa mise en oeuvre, dans les obscures transactions entre les fonctionnaires et les usagers, l'administrateur ne tolère vraiment le dialogue qu'avec le notable, c'est-à-dire avec un autre lui-même : ainsi s'instaure l'ajustement sans négociation (en tout opposé au compromis négocié avec une base organisée) qui est assuré, au niveau collectif et national, par la commission et au niveau individuel et local, par l'intervention, deux formes de l'échange, générateur de profits symboliques, entre des agents assez avertis des véritables règles du jeu avec la règle pour tirer profit (pour eux-mêmes et pour leurs protégés) d'une gestion rationnelle du droit et du passe-droit, de la loi et du privilège.

Mais il faudrait aussi examiner les coûts innombrables de tous les effets de l'hypernomie bureaucratique, et en particulier, le coût en temps, en travail, en démarches, parfois en argent, que les citoyens ordinaires doivent souvent payer pour imposer, contre l'abus de pouvoir, contre l'arbitraire de l'application ultraconséquente de la règle, contre la rigidité autorisée par le monopole bureaucratique, l'écart, souvent minime, par rapport à la norme brute et brutalement appliquée qui rapproche un peu la conduite bureaucratique de l'idéal d'une bureaucratie rationnelle ou, plus simplement, des attentes ou des exigences légitimes de l'usager.



ANNEXES


Point de vue sur le champ local :
un petit entrepreneur


Le directeur d'une petite entreprise de construction régionale (en Ile-de-France) évoque (en 1985) ses démêlés avec les différents responsables départementaux, et en particulier les architectes des DDE et des Bâtiments de France (1).

-M. D. :(...) Or ces gens-là (les architectes) n'ont aucune formation au niveau technique, (...) ils n'ont pas du tout une démarche intellectuelle de technicien. C'est des artistes. Alors ils font des choses qui leur paraissent belles. Et, encore une fois, c'est leur beau à eux. Moi, je vous dirais que je ne veux pas les contrarier là-dessus, mais, moi, ce qui m'importe, c'est que ça soit beau pour mes clients. Que mes clients en aient envie, c'est ça qui importe. Et puis que ça fasse partie du domaine du possible au niveau de leur capacité de financement. Autrement dit, moi je fais preuve d'un réalisme paysan... De toute manière, c'est tout simple : la sanction, c'est la sanction du marché. C'est donc nous qui avons raison puisque c'est nous qui tenons le marché. Et d'ailleurs, s'ils avaient eu raison, on n'existerait pas, c'est eux qui feraient notre métier. C'est clair hein !
- Il semble que vous avez avec les architectes en général des relations assez difficiles... enfin c'est pas que vous leur en voulez, mais...
-M. D. :Ah ! si si, je leur en veux, parce que j'ai de bonnes raisons de leur en vouloir. (...) Je leur en veux parce que tout simplement j'estime que ce sont des gens qui bénéficient d'une situation de monopole qui m'apparaît, moi, intolérable. (...) Il est clair qu'on assiste à des abus scandaleux de la part de ces architectes dits des Bâtiments de France, ou des DDE. Ces gens-là, il n'y a aucune espèce de critères sur lesquels on puisse les contrôler. Aucun. Donc ils font ce qu'ils veulent (...) Par exemple, quand on vous dit que les saillies des toitures ne doivent pas faire plus de 12 cm, (...) et je ne vois pas en quoi ça peut atteindre l'environnement que d 'avoir une saillie de toiture qui fasse 30 cm au lieu de 12 cm. C'est complètement con, excusez-moi du terme (...). Mais si, à ce moment-là, l'architecte Z est changé par l'architecte X, tout est changé : ce qui était beau avant devient vilain. Alors... toute une profession hurle, mais ça n'empêche que c'est comme ça. Quoique, maintenant, ça s'est bien atténué. Mais au début, je dirai jusqu'il y a à peu près 5 ans, c'était fou, complètement fou.
- C'est-à-dire ?
- M. D. : Ben, on arrivait avec une maison, enfin avec un projet, ben, ils vous collaient des grands coups de rouge dessus, ils vous chamboulaient tout et on aboutissait à une impossibilité. (…) Alors on allait à la bagarre sans arrêt, et c'est à force du reste d'aller à la bagarre qu'on a fini par les... par les ranger un petit peu à nos thèses. Il y a eu un rapprochement depuis... quelques années. Mais au début, j'aime mieux vous dire, quel jeu de massacre ça a été, hein !
- Comment c'était ?
- M. D. : Eh bien il y avait des rapports épouvantables. Pour eux, on était la race à abattre. Certains de mes confrères étaient traités, au plan national, de pollueurs. Ce qui est complètement stupide. On ne pollue pas quand on fait des maisons. D'ailleurs au bout de 5 ans, avec la verdure et tout ce que mettent les gens, on ne la voit plus. (...) En plus, il y avait des gens qui se voyaient systématiquement refuser leur permis de construire. Alors c'était dramatique parce qu'il y avait des gens comme nous qui investissaient pour vendre, et d'autres, derrière, qui collaient des grands coups de rouge et 'allez, refaites votre copie'. Alors je peux vous dire qu'il y a eu une ou deux années de tension extrême. Et puis ça s'est calmé, sous la pression du Ministère de tutelle (...).

Et M. D. continue en évoquant les difficultés qu'il a rencontrées dans ses démarches pour obtenir l'autorisation d'exposer pendant quatre mois une de ses maisons dans la cour de la Gare de l'Est à Paris : "Mais moi je peux vous parler, par exemple, de la maison que nous avons exposée Gare de l'Est Le Ministère de la culture estime que c'est une atteinte à l'environnement d'avoir mis cette maison là. Je crois qu'ils ont mal vu, hein ! II faut qu'ils reviennent voir. Moi, je veux bien les prendre par la main pour leur faire visiter le quartier, car il y a des trucs un peu douteux... Regardez tous ces panneaux publicitaires, la réglementation, etc. Alors qu'on vienne me dire ensuite : 'Ah, non, je ne peux pas l'accepter'. Que ça choque : d'accord. Que ça ne puisse pas rester sous forme définitive : certes. Mais il s'agit d'une exposition qui n'est pas définitive, qui dure quatre mois. Alors de dire que c'est une atteinte à l'environnement, moi j'estime qu'on se foutde la gueule du monde.
- Attendez, vous avez reçu une lettre du Ministère de la culture ?
- M. D. : J'ai même eu un refus de la Mairie de Paris.
- Mais comment se fait-il que votre maison soit là quand même ?
- M. D. : Je me suis bagarré avec la préfecture, et la préfecture a donné un accord... euh... alors que la Mairie de Paris avait refusé. Et le Ministère de la culture a refusé également, contre l'avis du préfet Euh... ils étaient même prêts à prendre un arrêté de démolition. Alors vous voyez jusqu'où ça va !
- C'est incroyable ! Mais comment ça s'est terminé tout ça ? C'est parce que vous connaissiez des gens personnellement..
- M. D. : Pas du tout Pas du tout C'est à coup de... de... comment vous dire ? ... de démarches et d'aller discuter avec les gens pour les convaincre. Bon. Parce qu'on aurait dit qu'ici, on allait exposer un avion ou... les chars de la dernière guerre mondiale, personne aurait rien dit Et tout ça parce que les architectes ne s'en mêlaient pas, tout simplement (...) Il faut que je vous dise que je m'en suis sorti comme ça : c'est que quand ils me l'ont interdite, elle était finie. Mais oui. Entre le moment où moi je leur ai demandé l'autorisation et le moment où ils m'ont répondu non, moi la maison était finie sur place. Eux, il leur avait fallu deux mois pour faire un papier, moi j'avais construit une maison en ce temps-là, par moins 18 degrés d'ailleurs. Vous voyez qu'on a des rythmes différents. On n'est pas de la même race.
- Alors quand leur papier vous est arrivé, vous avez réagi comment ? Vous avez paniqué ?
- M. D : Non, pas de trop... Enfin j'étais quand même un peu inquiet (rire)... mais je m'attendais à quelque chose de cet ordre-là, et j'avais un recours possible devant le préfet Ce que j'ai fait Et puis j'avais surtout la SNCF avec moi, puisque je construisais sur le territoire de la SNCF. Donc, moi j'ai dit à la SNCF : 'Ça, c'est votre problème, démerdez-vous. Moi, je vous ai loué cet espace et vous saviez pourquoi c'était faire'. Alors, à partir de là, c'était administration contre administration. Et ça a été une partie d'échecs, et je peux vous le dire, pas simple.
- Et le préfet..
- M. D. : J'ai eu un accord préfectoral que j'ai obtenu... je ne sais pas, mais un mois après que la maison soit finie. Et donc, contre moi, j'avais : la Mairie de Paris, le Ministère de la culture, et une association du 10e arrondissement qui s'appelait "Mieux vivre dans le 10e arrondissement(..".). Alors en plus, le gag c'est que cette maison est une maison qui a été conçue par nous et qui a été soumise aux architectes des Bâtiments de France de toute la région Ile-de-France, et que cette maison a été dite s'intégrer parfaitement dans les sites puisque c'est une maison en quelque sorte agréée, même si ce n'est pas un agrément officiel puisque ça, ça n'existe pas. Mais là, on nous disait : 'Compte tenu qu'à la Gare de l'Est vous êtes dans un site classé car il y a l'église truc muche à moins de 400 mètres de votre maison, vous ne pouvez pas faire ça'. (...) Vraiment, l'environnement il faudrait savoir où ça commence. A partir du
moment où vous voyez les camions du SERNAM devant la Gare de l'Est qui sont des espèces de ruines ambulantes, j'aime mieux vous dire que ma maison, à la place, est bien plus jolie. On y a mis des fleurs dans la cour, ça ne fait pas de mal...

1- Cet entretien, comme tous ceux qui sont cités ici, a été réalisé dans le cadre de la recherche qui a été menée dans un département de l'Ile-de-France, le Val-d'Oise et qui a donné lieu à des entrevues avec différents intervenants architectes départementaux (CAUE, DDE, etc.), juristes (ADIL), notaires, avec des agents des différentes antennes de la DDE, Argenteuil (service des permis de construire), Cergy préfecture (service du contentieux de l'urbanisme) ; avec le maire et les responsables techniques de l'urbanisme à Taverny. On a aussi procédé à des observations suivies au service technique de l'urbanisme de la Mairie de Taverny, notamment sur les permis de construire pour les années 1984 et 1985, sur l'implantation et la réalisation de la ZAC des Lignieres à Taverny et sur la commercialisation par l'AFTRP (Agence foncière et technique de la région parisienne) d'une première tranche de terrains mis en vente à Taverny. On a enfin réalisé des observations à Moisselles, « village exposition » de maisons individuelles et mené des entretiens avec des constructeurs locaux, et recueilli systématiquement de la documentation publicitaire. A des fins comparatives, on a réalisé un plan de recherche semblable dans le département du Loiret.


Point de vue sur le champ local :
un fonctionnaire de la DDE

"Les relations du service de l'urbanisme - donc de la DDE - avec tous les partenaires sont très variables d'un département à l'autre. Je peux commencer avec les relations entre la DDE et les services préfectoraux. Vous savez que c'est le préfet qui coiffe la DDE et qu'il a sous ses ordres tous les services de l'Etat. La façon d'intervenir des DDE et des autres services en général dépend de la sensibilité de chaque préfet, ou de chaque secrétaire général, devant les problèmes. Dans le Loiret, on a la chance d'avoir un secrétaire général très sensible aux problèmes de logement, ce qui fait que les relations sont excellentes entre la préfecture et la DDE. On a des contacts assez fréquents. Le préfet a le pouvoir de décision mais nous participons beaucoup aux réflexions préalables, on n'est jamais mis devant le fait accompli. Dans d'autres départements, le service du logement (de la DDE) est traité comme un exécutant par les services préfectoraux. Il y a d'autres départements où les services préfectoraux ne se soucient pas trop des problèmes de logement et dans ce cas il y a une délégation complète et large : ce sont les DDE qui font tout le travail et qui font "passer" tout ce qu'elles veulent. On a tout l'éventail. Pour le département du Loiret, on est dans la bonne moyenne où le préfet décide mais, en fait, il passe commande précise de certaines choses, il nous demande des études, nous les faisons, nous en discutons, nous nous mettons d'accord et, là, je pense que le fonctionnement est bien normal. Ce qui est dommage c'est que, au niveau du logement (dans le département du Loiret toujours), on a un Conseil de département qui est très très peu sensible aux problèmes de logement (...). Dans certains départements, le département participe à des aménagements, aide les organismes, les communes, initie certains travaux de réaménagement de quartiers dégradés. Mais, ici, non. Le département dit : 'Le logement ne fait pas partie de nos attributions, je ne participe pas'. On a essayé de lui faire comprendre qu'autour des problèmes de logement il y avait des problèmes sociaux et qu'il a en charge les problèmes sociaux, il dit : 'Je fais suffisamment au niveau social dans le département (...). Ça vient du président. Et on retrouve le même problème au niveau de la ville principale, d'Orléans par exemple (...). C'est pareil. La ville d'Orléans ne s'est pas impliquée en matière de logement. Jus qu'à présent du moins".

(Extrait d'entretien réalisé en décembre 1988 auprès d'un fonctionnaire de la DDE d'Orléans, directeur du groupe UOC - Urbanisme opérationnel et construction)

Point de vue sur le champ local :
un architecte conseil

M. R., architecte, est directeur d'un CAUE (1) en Ile-de- France. Il raconte la création de son organisme.
-Alors comment ça s'est passé ?
-Il faut dire tout d'abord que les préfets avaient un rôle très important dans le montage des CAUE. C'est-à-dire qu'ils présidaient les commissions qui étaient les groupes de travail de mise en place des CAUE. Ça, c'est très important parce que le préfet était quelqu'un qui n'était pas toujours le plus fort dans son département, à l'inverse de maintenant.
-??
-C'est-à-dire qu'il avait de temps en temps la DDE qui était plus forte que lui.
-Et ¡ci ?
-Et ici, à l'époque, le préfet du département était un préfet politique, un gaulliste, euh... et plus les trucs étaient compliqués techniquement, plus il avait tendance à s'en méfier. Et la DDE avait du mal à... à je dirais assimiler un langage très politique, actif, à un langage technique... euh, monopoliste. Bref, ils avaient un petit problème entre eux. Et, en plus, le préfet avait un secrétaire général qui avait des liens... enfin bon, le contexte d'une province, d'un département normal. Enfin le préfet voulait contrôler les expérimentations. (...) A été conclu donc un petit accord très vite fait : préfet-couple architecte ABF et moi, architecte que le préfet avait nommé chargé de mission pour dire et faire des expérimentations. (...) Entre temps, la DDE, elle, a remonté une autre structure, voulant avoir un point fort dans le CAUE, et a voulu je dirais... ergoter sur de l'institutionnalisation, du style : 'Vous avez à faire telle chose",.» du formalisme quoi ! La DDE disait : "Nous, il nous faut un plus, et donc on va donner un discours architectural à nos permis de construire". On ne parlait pas de pédagogie à l'époque. Ils parlaient d'éducation : "On va apprendre aux gens à...". Et c'est devenu petit à petit complètement ça. La DDE a développé une structure de ce type-là. Et dans les dernières réunions [pour la création du CAUE] - parce que ça pressait, en septembre 1978 on était toujours dans les groupes de travail... -, le préfet avait réuni tout le monde, sachant que, moi, j'avais préparé un rapport (personne n'était au courant sauf lui) qui donnait des objectifs de travail... Dans cette réunion, il y avait de représentés la DDE, la DDA, la DDASS, l'Inspection d'académie. Eh bien la DDE était là avec la loi de 1977 pour dire..., eh bien pour dire que c'était eux qui étaient les chefs, quoi ! Et un de leurs problèmes c'était : "II ne faut pas qu'il y ait de directeur au CAUE".
-Pour quelles raisons ?
-Ça leur permettait de détacher des gens sur des contrats à eux pour travailler comme une équipe technique. Et ils utilisaient des subventions d'études d'urbanisme pour ça. Le seul problème c'est qu'il y avait des représentants de la profession d'architecte qui étaient là, et qui ont commencé à raconter des grands trucs ; la DDE a voulu les coincer en leur disant : "Bien, vous n'avez pas lu le 3e chapitre, alinéa 2, etc....", et eux de répondre : "Mais l'architecture..., etc., etc.". Bref, le préfet en a eu très rapidement marre. Et il me dit - j'étais pratiquement en face de lui - : "II est prêt votre truc ? Vous en êtes sûr ?" Je lui dis : "Mais, ça tourne très bien. Il y a déjà 6 mois de pratique dessus. Ça peut être généralisé. Et puis c'est pas figé, c'est un système ouvert...". Il me coupe la parole, demande l'adoption de mon rapport. Adopté. Les autres ont fermé leur gueule, ne sachant pas de quoi il s'agissait. Et après l'avoir adopté, il l'a lu. Alors là les types ont tiré des gueules longues comme ça. (...) Alors ça a été : "Bon, maintenant on crée le CAUE, on prévient le Conseil général qu'il y a l'assemblée générale constitutive". Il y a l'assemblée constitutive qui se passe et, là, les premiers problèmes politiques réels apparaissent Un certain nombre d'élus ont été très mal informés du fonctionnement et de l'origine du CAUE, parce que l'information a été faite par la DDE, alors vous imaginez ! Elle a raconté quasiment n'importe quoi... La DDE a voulu commencer à placer des gens en tant qu'équipe technique alors que le travail continuait ailleurs. Et quand les types qui voulaient les porte-clés dans le CAUE ont commencé à s'étriller la gueule vraiment comme c'est pas possible, les élus ont fait marche arrière, enfin du moins le président du CAUE qui avait été élu, qui était un homme un peu IIIe République, très calme, conseiller général, maire d'une commune de plus de 10 000 habitants. II y a eu des gens qui étaient autour de la structure Bâtiments de France et rattachés au préfet et qui, eux aussi, essayaient de faire des pieds et des mains... Bref tout ça, ça a duré un an. (…)
[Le CAUE finit par être créé].
-Alors comment a réagi la DDE ?
-Très, très mal. Les Bâtiments de France, bien. Mais la DDE, dès l'instant où le président du CAUE a décidé qu'il devenait opérationnel, et qu'il m'a nommé comme directeur avec l'accord du préfet - puisque le préfet a dû céder aussi...
-Le préfet n'était pas d'accord, lui non plus ?
-Ma nomination a été liée à deux signatures : celle du président du CAUE et celle du préfet Et le préfet, lui, il voulait autre chose. Donc il a bien fallu qu'il cède parce que c'était indéniable autrement En plus, il y avait 18 mois de travail qui s'étaient passés, et ça, ça le coinçait un peu.
-Et la DDE a très mal réagi avez-vous dit...
-Très mal. Elle, elle a carrément ouvert le feu. C'est-à-dire qu'elle s'est retirée quasiment instantanément du conseil d'administration où elle n'est plus venue. Elle a commencé à donner de fausses informations sur le CAUE. Et elle a fait un CAUE, qui lui semblait son CAUE, à travers ses subdivisions. C'est-à-dire qu'elle avait des architectes qui travaillaient à la DDE et elle a dit : "Mon problème, c'est l'assistance architecturale". Donc elle a ouvert des permanences, dans la continuité de ce que l'on faisait un peu, nous. Ça s'est passé conjointement.
-Et le Conseil général, en fait, il a été de quel côté ?
-Il est, comme beaucoup de Conseils généraux, du côté de personne (...).

1 Les CAUE (Conseil en Architecture, Urbanisme et Environnement) ont été créés en 1977 à l'initiative du Ministère de l'Equipement. Ils ont pour mission de conseiller les particuliers et les municipalités dans le domaine de l'architecture et de l'urbanisme.

NOTES

1, On comprend ainsi que cette antithèse soit soit le principe générateur de tout le discours que l'univers bureaucratique tient sur lui-même et que les plus présomptueux des producteurs ou des reproducteurs de cette idéologie professionnelle nomment par fois pompeusement « science administrative ».

2-L'existence du règlement se rappelle surtout lors de la demande du permis de construire (plans d'occupation des sols, normes de construction techniques et esthétiques, etc.), lors de la demande de prêts, lors de la signature d'un contrat d achat ou de vente (garanties, délais, etc.).
3-Le phantasme de l'appareil, issu de la tradition marxiste la plus mécaniste, s'est déployé avec une force particulière à propos de l'Etat, ainsi investi d'une sorte de pouvoir divin ou démoniaque de manipulation. Et par un étrange retour des choses, il a été souvent appliqué au Parti et à l'Etat communistes par tous les défenseurs de "théories" du "totalitarisme" qui se sont ainsi interdit de voir (mais le souhaitaient-ils ?) et de comprendre les changements qui n'ont pas cessé d'affecter les pays de l'Est de l'Europe et dont le "phénomène Gorbachev" est l'expression et l'accomplissement (cf. P. Bourdieu, "A long trend of change" -à propos de M. Lewin, The Gorbachev Phenomenon : A historical interpretation-, Times Literary Supplement, August 12-18, 1988,pp. 875-876).
4-Cette incertitude est constitutive de la logique même du jeu. D'un jeu dans lequel l'un des joueurs (par exemple un adulte en face d'un enfant) est en mesure de gagner à tous coups, on dit que "ce n'est pas du jeu" ; c'est un jeu qui ne vaut pas la peine d'être joué.
5-Le charisme du professeur-prophète est un autre exemple, analysé ailleurs, de ce processus.
6-Cf. P. Bourdieu,.Le sens pratique , Paris, Ed. de Minuit, 1980.
7-11 n'est pas douteux qu'en beaucoup de cas les dispositions "répressives" de la petite bourgeoisie (juridisme, rigorisme, esprit de sérieux, etc.) servent de, faire-valoir aux dispositions bourgeoises distance au rôle, humour, hauteur de vues, etc.
8-Cf. P. Grémion, Le pouvoir périphérique, Bureaucrates et notables dans le système politique français, Paris, Seuil, 1976.
Bourdieu Pierre
Droit et passe-droit  
In: Actes de la recherche en sciences sociales. 
Vol. 81-82, mars 1990. pp. 86-96. 



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