PARIS | Enjeu Écologique : la Décroissance urbaine ?

Cartographie DATAR 2012

L'écologie ne peut prétendre être, si son champ de réflexions et d'application n'est pas conjugué à l'échelle du territoire national, en prenant comme conditions sine qua none, le contrôle et la maîtrise du développement des agglomérations et la réduction des inégalités excessives de croissance entre les régions, entre les villes. Cet axiome rend toute sa cohérence à cette expertise, aujourd'hui plus qu'hier admise par tous, que la croissance démesurée d'une agglomération est strictement incompatible avec les contraintes de l'écologie, et avec les éco-technologies et autres greentech actuelles et - à priori - futures. En aucun cas, une grande agglomération ne peut être qualifiée d'"écologique". En d'autres termes, la logique même de l'idéal écologique exige une politique de développement national qui pose d'emblée le problème de l'aménagement harmonieux du territoire, et celui de l'échelle des villes. 

Dans ce cadre théorique, Paris plus particulièrement, serait donc condamnée à limiter, voire à stopper sa croissance spatiale et démographique, au profit de villes de province situées dans les régions les plus désertées ou sous-développées. Un idéal en parfaite opposition avec la volonté du gouvernement de N. Sarkozy reconduite par celui de F. Hollande, exigeant la croissance de l'agglomération parisienne, sans pouvoir pour autant, accorder les financements nécessaires, voire minimum, quant à sa réalisation. L'écologie politique, dans cette vision, se borne à quelques recettes sectorielles, - inefficaces devant l'ampleur du chantier - de toitures terrasses plantées, d'éoliennes bruyantes, de jardins et potagers urbains - pollués -, de façades « vertes », ou bien agite le spectre de mesures certes plus efficaces mais parfaitement anti-sociales, telle peut-être demain, la réapparition de l'Octroi, destiné à limiter la circulation automobile.

L'enjeu écologique, bien évidemment, ne peut se restreindre à ces solutions – trop partielles -, érigées par des médias débiles, en tant que modèle absolu, cautionnant ainsi par propagande les actions de l'Etat ; de même qu'aucun « expert » n'évoque aujourd'hui la question, ou la pertinence de la « décroissance urbaine» de l'agglomération parisienne, seul moyen véritable de placer la politique de l'aménagement de la Région, et de la France, sous le sceau de l'écologie véritable. Une politique d'aménagement du territoire de décentralisation qui a pourtant été instituée et proclamée  entre 1950 et 1965. La limite entre utopie et réalisme est donc étroite.

En 1950, pour d'autres raisons, telle était également la conclusion du gouvernement, et de Claudius-Petit, ministre imaginatif et moderniste, responsable de la Reconstruction et de l'Urbanisme, qui décidèrent d'une série de mesures destinées à enrayer le développement de la Capitale au profit des villes de Province. En 1955, le gouvernement adoptera des mesures encore plus restrictives : le nombre d'habitants de l'agglomération était limité à 9 millions d'habitants. L'essentiel de la croissance devrait être reporté à l'extérieur de l'agglomération, par le développement des villes situées au-delà d'un rayon de cent kilomètres. Ce n'est qu'en 1965, que le gouvernement décida, face aux échecs, de mettre un terme à cette politique ambitieuse et volontariste.

Certes, l'écologie urbaine, à cette époque, n'était pas encore dans les discours, mais les préoccupations de l’environnement à l’échelle de la Région n’en étaient pas moins présentes. Les termes utilisés n’étaient pas ceux d’aujourd’hui et les problématiques de l’aménagement n’avaient pas encore intégré toute la diversité des aspects pris en compte par le développement durable. Mais dès le début du siècle, les responsables politiques et les urbanistes s’accordaient à reconnaître la valeur patrimoniale des grands massifs forestiers de la Région Parisienne. Le projet de loi de Jules Siegfried de 1907 préconisait le « maintien des espaces verts et la protection des forêts », des espaces déjà menacés par l’urbanisation. Par la suite, les ministères prendront en haute considération la protection de zones non bâties et la conservation des sites remarquables.

La macrocéphalie parisienne

La décentralisation industrielle de la France, est évoquée dès 1943, par les autorités de Vichy, par une demande faite à une équipe d'ingénieurs et d'économistes d'une étude devant établir un rapport sur la décongestion des centres industriels ; c'est-à-dire des concentrations ouvrières pouvant menacer la sécurité d'un gouvernement impopulaire. Méfiance à l'égard des agglomérations ouvrières, mais aussi plein emploi de la main-d'oeuvre inspirent cet embryon de politique. Après la victoire, la notion de géographie volontaire ne déplaît pas non plus aux planistes de la résistance.

Culture de poireaux au Louvre pendant la guerre

En 1947, un livre polémique, Paris et le Désert français, écrit par le géographe Jean-François Gravier [1], dénonce la macrocéphalie parisienne, c'est-à-dire le « gonflement » disproportionné de la ville capitale, le prix et la lourdeur de la concentration parisienne, et propose une dissémination des entreprises industrielles en province, et en anticipant largement sur le renversement des courants démographiques. L'écho est considérable : vieux règlement de compte de la Province contre Paris.

L'aménagement du territoire touche cette fois-ci non plus les équipements, le logement et les villes, mais la localisation de la production, du travail et donc de la population, et englobe l'urbanisme dans une vue plus générale des choses. Il répond d'autre part au constat des déséquilibres dans l'emploi et d'inégalité des richesses. Le gouvernement prend la mesure, et sous l'impulsion du rapport SALAÜN, publié en 1948, s'engage vers, « face au désordre français, une politique d’industrialisation décentralisée ».

La décroissance de Paris

Claudius-Petit, responsable de la reconstruction et de l'Urbanisme, jette les bases du Plan national d'aménagement en 1950 ; la loi du 8 août 1950 crée le Fonds national d’aménagement du territoire (FNAT) qui finance des opérations d’aménagement industriel dans le cadre de la décentralisation ; en 1955, le gouvernement Mendès-France propose des aides incitatives à la décentralisation industrielle, aides hiérarchisées selon la situation économique des localités et des départements. Le corollaire de ce dispositif, c'est la limitation des activités parisiennes ; des mesures restrictives sont apportées à la construction de surfaces-plancher consacrés à l'industrie, puis aux bureaux. Le décret du 5 janvier 1955, dont l’objectif est de désindustrialiser Paris et sa banlieue au profit de la grande banlieue et de la province, exige un agrément pour toute construction à caractère industriel et commercial, et impose le paiement d’une redevance pour la construction de bâtiments industriels de plus de 500 mètres carrés, politique encore amplifiée par Pierre Sudreau - devenu ministre de la construction du Général de Gaulle en 1958, qui doubla le montant de la redevance. De même, le décret du 30 juin 1955 vise la décentralisation des services ou établissements scientifiques et techniques relevant de l’État.

Cependant, le rude hiver 1954 apporta son lot de victimes mortes de froid, que la population, mobilisée après l’appel de l’Abbé Pierre, ne pouvait plus accepter. Pour répondre à la crise du logement, notamment du fait d'une immigration massive vers les villes, le gouvernement accélère la politique de l'habitat social qui se caractérise par l'édification de grandes unités d'habitation, les grands ensembles. Des grandes opérations censées freiner la croissance anarchique de la banlieue et la régénérer, mais qui au contraire, auront l'effet inverse de développer et la croissance, et le chaos de la banlieue.   

1958 : Le Plan d’Aménagement et d’organisation générale

Le Plan d’Aménagement et d’organisation générale (PADOG) né du décret de décembre 1958 reprend les obsessions graviéristes : limiter l’attractivité de la région parisienne, décongestionner Paris, envoyer les industries en province, politique appuyée sur les premiers effets de la législation décentralisatrice. Pierre Sudreau alors Commissaire du Gouvernement à la construction et à l’urbanisme, obtint en 1959, la création d’une cellule de réflexion : l’Institut d’Aménagement et d’Urbanisme de la Région Parisienne, l’IAURP.

Le PADOG, nouveau plan d'urbanisme, publié en 1960, adopte l'hypothèse d'une double limite, démographique et physique, à la croissance de Paris et de sa banlieue immédiate : l'objectif est fixé à 9 millions d'habitants. Le PADOG ajoutait un objectif de « déconcentration et de décongestionnement de Paris » vers la banlieue, tout en précisant que celle-ci ne devait en aucun cas s’étendre, mais faire l'objet de restructurations de tissus urbains existants, en résorbant les quartiers insalubres, en densifiant, et en créant ou dynamisant des noyaux urbains, centres de vie ; et par la maîtrise de l’extension pavillonnaire de l’entre-deux guerre. A cette fin, il dessinait une frontière soulignée par un trait noir continu sur la carte au 1/50 000e, le Périmètre d’Agglomération, au-delà duquel la construction était interdite. La « densification » à l’intérieur de ce périmètre devait suffire à satisfaire les besoins en terrain à bâtir.

Malgré ces efforts considérables de l'Etat, la spéculation contourne sans grande difficulté lois et décrets, ou bien, bénéficie de dérogations. En 1962, l'Etat réagit avec la création de l’Agence Foncière et Technique de la Région Parisienne (AFTRP), établissement public à caractère industriel et commercial, devant permettre une grande politique foncière. La création des Zones d’Aménagement Différé (ZAD) la même année, avait pour objet de lutter efficacement contre la spéculation foncière en maintenant pendant 14 ans l’exercice d’un droit de préemption. De 1962 à 1967, plus de 14 000 hectares ont été mis en ZAD facilitant l’acquisition publique des terrains.

En 1962, G. Pompidou, est nommé Premier ministre [1962-1968] et poursuit la décroissance de la capitale. Mais les effets attendus des mesures restrictives ne sont guère probants, et le gouvernement décide de créer en 1963, la Commission générale du Plan de Développement Économique. Le IVe Plan national lance une politique cohérente tendant à décongestionner les zones métropolitaines saturées grâce à la création coordonnée de pôles de développement résidentiel et industriel. L'ensemble du territoire est soumis à enquête, dans le but d'en étudier les vocations fonctionnelles. La politique des « métropoles d’équilibre » impulsée à partir de 1963 par la DATAR, nouvel organisme créé cette année-là, aura pour but essentiel de limiter l’influence de Paris et de sa périphérie, en mettant au point une stratégie de développement des autres métropoles françaises. La loi du 10 juillet 1964 substitua aux deux départements de la Seine et de la Seine-et-Oise, six nouveaux départements : Paris ville-département, Seine-Saint-Denis, Hauts-de-Seine, Yvelines, Val-d’Oise, Essonne et Seine-et-Marne inchangée.

Dans les années soixante, la rigueur du plan n’a pas résisté face à la voracité des constructeurs-spéculateurs ; c’est ainsi qu’un groupe de promoteurs privés, associé à des banques, n’hésitait pas à proposer une vaste opération immobilière de plusieurs centaines de logements sur une grande forêt de l’est parisien, arguant de l’attrait de l’environnement boisé pour sa clientèle. L'environnement prend ainsi progressivement une place importante, et l'Etat procéda à l’acquisition des forêts les plus menacées, les mettant ainsi à l’abri des spéculateurs. Des recherches étaient également conduites par les paysagistes et les urbanistes pour explorer la notion de « site régional » et repérer les paysages les plus significatifs dont la protection ou la mise en valeur s’imposaient. C’est ainsi que les vallées furent inscrites, dans la mesure du possible en « zone d’espace vert et de loisirs ». C’est sur les plateaux hors des sites majeurs que furent projetées les urbanisations nouvelles. La structure urbaine proposée s’inscrivait ainsi dans la morphologie du grand site régional composé d’un ensemble de vallées et de plateaux d’orientation générale est-ouest.

L'urbanisme des Dérogations

A peine promulgué, le PADOG fit l’objet d’incessantes dérogations ce qui affecta grandement sa crédibilité, et qui donnera naissance au Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme de la Région de Paris (SDAURP) de 1965. Un schéma directeur moins prudent, moins restrictif dont le souci est de définir un nouveau rôle, prestigieux, pour la capitale : ville internationale, centre financier d'ampleur mondiale. Des objectifs qui n'entrent pas nécessairement en contradiction avec, défini parallèlement des « métropoles d'équilibre », et la décentralisation qui se profile.

Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme de la Région de Paris (SDAURP) de 1965.

Les raisons invoquées par les historiens de la ville pour comprendre l'échec de cette politique ambitieuse, sont nombreuses, mais ils insistent sur une très forte immigration rurale, incontrôlable, et la formidable accélération démographique des années 1950 et 1960. De même, avec le triomphe de l'automobile, et des grandes infrastructures, l'extension des villes s'opère plus en profondeur dans la périphérie.

L'administration française n'est guère adaptée, dans son principe même, à la logique territoriale. Dans les années 1950, les différents ministères, l'administration et leurs services techniques, ne parviennent pas ou difficilement à coordonner avec efficacité leurs missions, et leurs propres intérêts peuvent s'opposer pour telle ou telle opération urbaine. De même, la complexité de leurs financements, fractionnés en intervention de plusieurs ministères ayant chacun leurs règles d'affectation, et des collectivités locales, rencontre bien souvent la logique spéculative des investisseurs privés et celle politicienne, des élus locaux. A cela, faut-il encore ajouter, les grandes entreprises, nationalisées ou semi-publiques, largement subventionnées par l'Etat, qui loin d'être des exécutantes passives, font valoir leur propre rationalité de firmes. C'est le cas de la SNCF ou de la RATP. La ville se fabrique ainsi ou s'équipe par un jeu de décisions parallèles.

La relative importance du secteur dans le domaine de la construction ne donne que des chances limitées à une planification qui, dans ces aspects globaux ou spatiaux, reste fondamentalement « indicative » et s'identifie, de par et d'autre de rares phases d'exaltation, à une étude de marché plus qu'à une orientation ferme et déterminée de l'économie. Il faut compter avec les entreprises, et la promotion immobilière qui restent maîtres des emplois et de leur localisation. Sur ce point, il apparaît clairement que les politiques territoriales réussissent quand elles accompagnent des mouvements autrement plus puissants. La création négociée entre l'Etat, les collectivités locales et les grandes entreprises de pôles industriels n'a pas réussi à déclencher une mécanique aussi forte que prévue. Il ne suffit pas d'équiper des zones industrielles pour y attirer des emplois.

Le schéma d'aménagement de Paris 1965 sans villes nouvelles : proposition non retenue

En ces temps, les réalités étaient contraires à la volonté exprimée par le gouvernement ; l'expansion et l'enrichissement parisiens paraissent tourner sans effort les dispositions restrictives. Michel Lescure évoquait pour résumer cette période, la formule lancée dans un hebdomadaire : « Les gains en productivité engraissent essentiellement les banquiers, les promoteurs et les propriétaires de terrains. » La dérogation prime pour les grandes opérations urbaines financées par les promoteurs privés, parfois par l'entremise de politiciens gaullistes. Selon l'inestimable géographe Marcel Roncayolo :

« Les années 1960 se qualifient comme la période « sauvage », Far West des promoteurs. Dans le secteur du logement aidé ou libre on vit apparaître à ce moment des sociétés de promotion dans lesquelles les apports de capitaux étaient faits par des tours de table réunissant des personnes attirées par un régime fiscal encore exceptionnellement intéressant et complétés par des concours bancaires. Ainsi s'amorce une spéculation intense, qui ne s'adresse pas seulement aux détenteurs des capitaux de promotion, mais à la chaîne des acquéreurs. Un grand nombre s'intéressaient par pure spéculation à cette partie du marché immobilier en se portant acquéreurs d'appartements dès la sortie d'un programme, moyennant le versement d'un acompte assez modeste et en revendant ces appartements ou les parts de société correspondantes avec des bénéfices fort substantiels, pendant le cours des travaux de construction ».

L'entrée des banques dans les circuits de la promotion s'effectue, le plus généralement, par la création de filiales qui tantôt se bornent à « vendre » leurs services de promoteur, tantôt assurent à la fois la prestation de services et le financement. La mobilisation des banques accompagnent ainsi le boom immobilier du début des années 1960, qu'elles sont assurément attirées par les hauts profits et la masse d'affaires déclenchés par la construction (les capitaux propres investis rapportent aisément 20 % de la mise, à la fin de l'opération, au milieu des années 1960), que, enfin, elles y trouvent une occasion nouvelles d'assurer leur emprise sur une clientèle étendue, de drainer l'épargne et de diriger les flux d'investissement. « Votre argent m'intéresse », disait une publicité bancaire vers 1970 : l'immobilier en est certainement l'une des justifications.

D'autre part, les programmes de construction massifs, en particulier pour le logement social et les Logeco, supposent l'emploi de propriétés considérables, d'un seul tenant ou rassemblées. Les réserves de la plus proche périphérie sont donc attaquées au gré des opportunités foncières, puis tant bien que mal « arrondies » par expropriation. Les spéculateurs fonciers entament ainsi la propriété de la périphérie, sur des territoires devant être équipés en matière de transport public ou d'infrastructure routière. Les gouvernements tenteront sans succès aucun, un contrôle du foncier, et de la destination future de l'occupation des sols, ou de la nature des investisseurs, privilégiant les sociétés d'économie mixte. Ce n'est qu'en 1963, que le gouvernement impose une lourde imposition pour les avantages tirés de la revente des parts, dans un délai de moins de cinq ans. Les sociétés civiles, dont le régime fiscal et financier relevait d'un étonnant laxisme, sont les premières atteintes, et l'on brisa ainsi la belle mécanique des gains de plus-value, pour les simples spéculateurs. Mais d'autres mécanisme seront inventés liant encore davantage le secteur bancaire aux grandes entreprises et aux groupes de promotion, instituant, selon l'architecte Antoine Grumbach, l'urbanisme « criminogène ».

Le plan de l'architecte Prost de 1939 pour Paris, seule cartographie jusqu'en 1965. 

Il est évident qu'une telle politique est inconcevable sans un programme général de renouvellement des structures de planification. De ce point de vue, les gouvernements successifs ont su avec intelligence créer les structures nécessaires, mais qui se sont heurtées à la spéculation, souvent portée par des politiciens gaullistes, et aux réticences municipales, notamment communistes. En outre, toute la politique de réaménagement du territoire est sévèrement pénalisée par les limitations et les fluctuations économiques. L'inertie d'un système habitéu à se servir du financement public comme d'un simple moyen d'incitation n'est pas encore surmontée. C'est dans une certaine mesure, une idéologie libérale qui animent ces formes d'intervention étatique ; c'est par l'infrastructure, l'équipement, la mise en place de pôles de développement que l'on espère créer une logique, dont les entreprises bénéficieront.

La décentralisation au Royaume-Uni

La plupart des pays du monde occidental, dès l'avant seconde guerre mondiale posait le problème de l'expansion des grandes agglomérations. Le modèle anglais de politique d'aménagement du territoire, et de Londres, est généralement considéré comme étant le plus ambitieux et abouti, et fait référence. Mais de même qu'en France, les politiques devant contrôler la croissance de Londres se sont avérées tout aussi inefficaces, et ce, malgré la plus grande proximité de l'environnement végétal, dans le centre-ville comme dans la périphérie, où les limites rural-urbain sont malaisées à définir.

C'est en 1939, que le parlement anglais vote le Green Belt Act, qui bloque l'expansion de Londres et prescrit la création d'une ceinture verte de terres agricoles et de parcs autour de la capitale, large au moins de huit kilomètres. C'est une grande victoire pour les partisans de la cité-jardin. En 1940, la commission Barlow publie son rapport qui recommande une politique de décentralisation de Londres et de rééquilibrage, par la restructuration des zones congestionnées en favorisant la construction de cités-jardins et de cités-satellites. Ces hypothèses sont confirmées par Scott et Uthwat qui, misant sur une politique de décentralisation par le moyen de cité-jardins, se prononcent pour une limitation draconienne de l'expansion industrielle de Londres. En 1942, les idées régionalistes de Patrick Geddes semblent être devenues les instruments opérationnels du plan pour le « Greater London Plan », qui s'articule autour de cinq points :

1. arrêt de l'expansion industrielle
2. décentralisation sur le territoire de l'habitat et des industries
3. arrêt de l'immigration et diminution du nombre des habitants dans toute la régionales
4. fonction prioritaire accordée au port de Londres
5. nécessité d'établir de nouveaux pouvoirs de planification à partir du contrôle de la valeur des sols.

Le plan reprend donc les modèles élaborés par la culture anglo-saxonne, en les appliquant à un cadre territorial qui englobe l'une des plus grandes zones métropolitaines du monde ; ces idées nées de la contestation de la métropole apparaissent comme les instruments d'une intervention directe sur la métropole elle-même. Formellement, le plan prévoit la formation de quatre anneaux : l'Inner Ring, dans lequel on envisage une diminution de la densité et l'émigration de plus de 400,000 personnes ; le Suburban Ring, dont le développement est bloqué à l'exception des requalifications et des regroupements d'établissements ; le Green Belt Ring, déjà annoncé par la loi de 1939, qui sera équipé pour les loisirs de toute la région ; l'Outer Country Ring, anneau extérieur dans lequel on a décidé de construire des cités-satellites et de poursuivre l'expansion des communautés existantes.

Mais la politique de rééquilibrage se révèle être, à l'épreuve des faits, une utopie. En 1956, Lloyd Rodwin affirmait qu'en Angleterre, le pays capitaliste avancé qui plus que tout autre, a concentré ses efforts sur la programmation de l'intervention des pouvoirs publics, « la planification urbaine générale reste un idéal à réaliser. » Car malgré une série de lois restrictives et la construction de sept news towns en grande périphérie de Londres, la politique de rééquilibrage sera confrontée à une demande exceptionnelle de logements et à une forte hausse des coûts de production et de construction. De fait, cette incapacité pour l'Etat de réguler les coûts de construction liés aux fluctuations des prix des matériaux, se répercutent directement par des loyers très élevés contribuant à limiter l'incidence du programme tout entier sur le marché du logement. D'autre part, le London County Council, lancera dans les zones soumises à sa juridiction, une politique de programmation contradictoire avec les objectifs de décentralisation, tandis que l'agressivité du secteur privé parvint à s'assurer jusqu'à 50 % de la production totale du secteur du logement, et donc, à instaurer ses propres conditions, manifestement contraires aux objectifs de décroissance. Ainsi, l'activité du centre tertiaire de l'Inner Ring prendra une importance prédominante, exigeant au fil des années un personnel de plus en plus nombreux ; au détriment de l'activité industrielle qui, bientôt, allait connaître une succession de crises. Personne n'avait véritablement mesuré le développement exponentiel de l'activité tertiaire de l'après guerre, entraînant des phénomènes de spéculation acharnée pour la concentration de bureaux et dans le même temps pour l'habitat destiné aux classes supérieures dans l'Inner Ring. Tandis que l'expulsion des populations vers les nouvelles villes-satellites et un réseau de transport public sous-développé seront à l'origine de plus graves dysfonctionnement en matière de mobilité publique et privée, transformant les transports en commun en cauchemar quotidien pour des millions de salariés.

Les new towns destinée à la classe moyenne, se présentent rapidement comme de véritables ghettos de faible densité, ennuyeux par rapport à la vie trépidante de la vieille cité de Londres ; et les grands ensembles d'habitat social deviendront de même, des zones d'exclusion sociale. En 1960, pour la plus grande majorité des londoniens, l'objectif était de résister aux expulsions et autres expropriations afin de pouvoir rester dans les quartiers centraux de Londres ; les luttes urbaines et pour le droit au logement y seront particulièrement actives, tout autant que les squats organisés par une multitude d'associations. Ainsi, certains arrondissements de Londres, tels que Hackney, Tower Hamlets, Lamberth connaissent un véritable sur-peuplement, du fait également de l'afflux massif d'immigrés.

Manfredo Tafuri jugeait ainsi que cette politique de rééquilibrage urbain entrait en contradiction avec les choix imposés par l'économie. Elle représente le produit le plus avancé de l'application coordonnée des hypothèses et des instruments d'urbanisme élaborés par une tradition culturelle qui est parmi les plus originales de l'époque. Mais de cette tradition, au lieu de marquer un nouveau développement, elle figurait plutôt la conclusion contradictoire.

Le modèle d'écologie en Chine maoïste

L'expérience de la Chine maoïste [1949-1976], en matière d'aménagement du territoire, superbement ignorée par l'idéologie écologiste, d'hier et d'aujourd'hui, représente le modèle d'équilibre ville/campagne le plus élaboré ayant jamais été planifié par un Etat, et ce, bien au-delà du modèle soviétique. Un modèle qui parviendra au contraire des pays capitalistes, à cet équilibre entre les villes et leurs hinterlands, à la maîtrise de leur croissance, et au développement harmonieux entre les régions. Elle y parviendra, après plusieurs décennies et non sans difficultés, par l'abolition de la propriété privée – donc de la spéculation -, et par le contrôle, autoritaire à partir de 1964, de la mobilité et du lieu de résidence des citoyens. Car en Chine, ou en URSS, comme en France, la grande ville attirait inexorablement, tel un puissant aimant, les populations rurales.

Schéma d’Aménagement et d’Urbanisme d'une ville-Région autonome

Schéma de principe du développement de Beijing 

Certains écologistes du courant éco-socialiste, refusant le modèle soviétique ou maoïste, estiment – pourtant - que la seule alternative au productivisme est d'arrêter la croissance dans son ensemble, ou de la remplacer par la croissance négative - appelée en France décroissance. Selon eux, précise Michael Löwy :

« Il faut réduire drastiquement le niveau excessif de consommation de la population et renoncer aux maisons individuelles, au chauffage central et aux machines à laver, entre autres, pour baisser la consommation d'énergie de moitié. Comme ces mesures d'austérité draconienne et d'autres semblables risquent d'être très impopulaires, certains avocats de la décroissance jouent avec l'idée d'une sorte de dictature écologique ».

Lire notre article consacré à l'aménagement des villes en Chine maoïste

"Dépolisation"

Le géographe Michel Lussault, dans le cadre de la mission prospective lancée par la DATAR – Territoire 2040, aménager le changement – analyse ainsi un scénario envisageable concernant la dépolisation des grandes agglomérations : 

En 2040, l’évolution urbaine (évolution démographique, choix des individus, arbitrages des politiques publiques, évolution des systèmes de production, etc.) tendra à affaiblir significativement les effets de la polarisation des territoires au profit d’une organisation spatiale très peu hiérarchisée distribuant les réalités selon un principe généralisé de faible densité. Dans ce cadre, les centralités ne seront plus fonctionnellement importantes, ni référentielles des pratiques sociales, des imaginaires territoriaux et des actions politiques.

On assistera ainsi à de véritables déprises de centralités et de périmètres denses. Il pourra néanmoins toujours exister des effets d’agrégation – parfois répulsifs, comme dans le cas de la concentration en un même espace des groupes sociaux démunis – et subsisteront des commutateurs mobilitaires. Ceux-ci tendront à devenir des hyper-lieux paradoxaux  ; paradoxaux dans la mesure où ils drainent individus, données et marchandises, mais qui ne passent là que pour mieux esquiver les autres contraintes quotidiennes de l’agrégation métropolitaine.

Les acteurs sociaux tendront à privilégier les stratégies de décrochage et de rupture avec les espaces et les services collectifs, au profit de nouvelles régulations infra-locales et d’une focalisation sur la cellule domestique, qui dans l’idéal se conçoit comme quasi autosuffisante. Un phénomène qui sera accompagné au départ par des politiques publiques et des acteurs institutionnels qui seront ensuite marginalisés et court-circuités par l’évolution qu’ils avaient contribué à justifier. La dépolisation [1] sera susceptible d’aller de pair avec l’insertion dans des réseaux mondiaux car l’économie permettra d’en jouir et d’y participer sans mettre en avant les appartenances territoriales, mais en privilégiant les liens labiles des réseaux sociaux médiatisés par les instruments communicationnels. Ce mouvement pourra conduire à des attachements identitaires des individus à un réseau et/ou des ressaisissements des espaces communautaires et/ou des replis et des « insularisations ».

Contre les scénarios fondés sur un processus de périurbanisation « en profondeur », ce scénario exprime quant à lui une logique radicale de sortie du modèle urbain métropolitain, fondé sur une décroissance assumée et une recherche de la soutenabilité environnementale à l’échelle des voisinages. L’individu, inscrit dans sa (ou ses) communauté(s) devient l’acteur essentiel de la mise en place d’un habitat résilient, économe en intrants par allégement des contraintes d’infrastructures collectives et urbaines. Les espaces humains dépolisés se déploient donc comme des assemblages faiblement territorialisés (au sens des territoires légitimes de la période précédente) d’entités de voisinages multicentrées, chaque résidence individuelle constituant un centre.

VARIANTES

Dépolisation relative par effet d’hyper-individualisation

Chaque individu sera producteur – voire offreur – de ses propres ressources et gestionnaire de ses réseaux, etc. Il s’agit d’un sous-scénario par accentuation des potentialités des systèmes communicationnels et mobilitaires, qui mène à la constitution d’un espace social ou chaque opérateur (individu) constitue un commutateur universel et un centre d’action. Dans l’absolu, cela mène à un espace avec une centralité en tout point, puisque l’opérateur est le centre.

Dépolisation relative par retrait des individus et des groupes sociaux des espaces métropolitains jugés répulsifs ou inefficaces

Il s’agit là d’une évolution qui se fonde sur le rejet des formes urbaines denses et la recherche d’un nouveau cadre spatial de vie. Ce sous-scénario s’appuie sur le postulat du succès des idéologies du slow, du néo-localisme, de la croissance économique modeste (voire de la décroissance) auprès des groupes sociaux dominants et des classes moyennes à fortes capacités d’influence électorale. Il produit une organisation de l’espace en communautés locales d’affinités électives, peu denses, où l’on élabore de nouvelles règles de fonctionnement assurant l’équilibre environnemental. Les espaces jadis métropolisés ont perdu la plupart de leurs centralités fonctionnelles, mais il reste des espaces productifs, des espaces de relégation sociale, des friches (cf. l’évolution de Detroit, aux États-Unis).

Dépolisation relative par effacement progressif de la puissance publique

… et transfert à de nouveaux acteurs sociaux de proximité (privés / publics / individuels / associatifs / coopératifs / communautaires) de la charge d’organisation, d’équipement des territoires. Il s’agit là d’une tendance qui traduit la recherche de nouvelles formes de régulation en raison de l’impuissance de l’État et des collectivités métropolitaines et régionales à répondre aux besoins d’habitants qui aspirent à la périphérisation de leurs espaces de vie.

LES MOTEURS

On assiste à un triomphe de la numérisation des sociétés et en particulier au succès des réseaux sociaux communicationnels qui deviennent référentiels des modes de définition des proximités acceptables et légitimes pour tout un chacun. Du coup, cette dématérialisation de bon nombre de relations sociales et économiques conduit à une modification en profondeur des mobilités, avec une diminution relative de celles-ci  ;
• la déséconomie d’échelle des grands systèmes techniques et des infrastructures urbaines s’accentue, à mesure que les possibilités de financement s’accroissent et que les individus fuient les secteurs denses  ;
• l’apparition de nouvelles solutions techniques d’autosuffisance (production d’énergie, alimentation et traitement de l’eau, télétravail, etc.) permet d’assumer le décrochage et d’assurer l’autonomie domestique des individus ou/et des groupes de voisinage restreints. Ces ruptures technologiques procèdent de la convergence des greentechs et de la numérisation ainsi que de celle, au plan des idéologies politiques, de l’écologie et de l’individualisme libertaire. Ce dernier pousse chaque individu à se concevoir comme totalement autonome et délié des exigences collectives non choisies  ;
• la réflexion sur le développement soutenable débouche non sur le postulat de la pertinence de la densité urbaine, mais a contrario sur l’influence grandissante de modèles de développement alternatif des espaces habités, fondée sur la dédensification, et sur la volonté (au moins apparente) de diminution de l’empreinte écologique de chaque unité de vie  ;
• un rejet des formes de gouvernement classiques, conduit à la constitution de nouvelles légitimités politiques fondées d’un côté sur l’appartenance infra-locale de l’autre sur l’insertion des individus dans des réseaux de sociabilité choisis, qui s’organisent sur un mode quasi-politique. Ainsi, il existe désormais un nombre très élevé de réseaux sociaux internet autogouvernés. Ces instances politiques entretiennent une transaction avec les structures régulatrices (Europe, État, régions, communes) plutôt affaiblies, tant politiquement que financièrement. La dépolisation s’accompagne aussi d’un effondrement des gouvernements urbains multi-communaux, au profit de cette néo-localisation  ;
• face à la disparition du lien entreprises-territoires qui avait été constitutif de l’urbanisation métropolitaine, on assiste à la constitution de micromarchés à la fois locaux et en réseaux.

LES ENJEUX

Si l’on accepte ce scénario et les moteurs, alors :

• Comment concevoir une réorganisation spatiale de la société fondée sur la dédensification urbaine, la décroissance relative, la prédominance des cycles courts, le centrage sur les communautés locales, la diminution relative des déplacements de biens et de personnes, la systématisation de la dématérialisation de certaines pratiques et fonctions  ?
• Que pourrait être une organisation spatiale dédensifiée à faible intensité de financement public et de consommation de capital et à haute soutenabilité environnementale  ?
• Quelles sont les formes politiques permettant d’assurer la promotion de la consultation systématique des populations locales sur les choix de proximité qui les concernent  ?
• Comment concilier les logiques de proximité locale et de circuits courts et la persistance de l’intérêt général d’échelle plus globale  ? Plus généralement, comment inventer une conception nouvelle de la justice spatiale et de l’équité, compatibles avec (la post- et) la dépolisation  ?

Notes de bas de page

1. Quelques mots s’imposent ici. J’ai longuement hésité à conserver ce quatrième scénario. Ne peut-il être considéré comme une modulation du précédent, sous la forme d’une postpolisation exaspérée  ? Sans doute, mais in fine, j’ai préféré le livrer en tant que tel, estimant qu’il avait l’avantage de constituer, justement, une hypothèse extrême de travail. Extrême car, en vérité, il exprime la possibilité d’une rupture avec ce qui a fondé l’urbanisation métropolisante. Ainsi, on pose comme avenir possible une évolution qui contredit les postulats initiaux, donc on tente de montrer que l’on pourrait avoir tort en énonçant les principes qui ont structuré, jusqu’ici, les réflexions. Au bout du compte, il me semble que cette dépolisation, outre qu’elle manifeste l’intérêt de toujours laisser ouverte la possibilité d’infirmer un système de pensée, enrichit l’ordre des possibles que chaque scénario met en intrigue, dans la mesure où elle constitue, justement, un opposant des histoires jusqu’ici racontées, notamment dans les deux premiers scénarios.

NOTES

[1] Après la défaite de 1940, Gravier est éditeur de la revue Idées, créée fin 1941 avec l'appui du Secretariat général à l'information et à la Propagande dirigé par Paul Marion. Cette revue subventionnée par le régime est ouvertement engagée en faveur de la Révolution nationale dont elle est un des organes de diffusion. Évoluant plus à droite encore, Gravier a souvent exprimé son admiration pour Walter Darré, ministre de l'agriculture dans le gouvernement nazi. Sous le régime de Vichy, il est enseignant à l'université de Belgrade (1940-41), puis chargé de mission au Secretariat général de la jeunesse (1941-42), avant d'être directeur de l'Ecole des cadres du Mayet-de-Monagne et du centre de synthèse régionale de la Fondation Alexis-Carrel. Gravier déteste la démocratie et l'individualisme : « la démocratie parlementaire dont Pie IX dans le Syllabus a flétri l'idéologie sous le nom de libéralisme et dont le maréchal Pétain a flétri la morale sous le nom d'individualisme, tendait en France à la destruction de la structure française et de ses groupements naturels sous le poids des intérêts particuliers et immédiats »2). Il tonne contre les Lumières, les Droits de l'Homme, le suffrage universel et contre les Juifs, éternels déracinés. À la Libération, Gravier est protégé par le père Lebret, dominicain fondateur de l'Association Economie et Humanisme. Il est ensuite embauché à l'administration du Commissariat général du plan. La première édition du Désert est rédigée alors que Gravier dirige le Centre de Synthèse Régionale dans le département VI de Bio-sociologie de François Perroux, dans la Fondation Alexis Carrel, prônant l’eugénisme.

Bernard Marchand, dans une étude assez complète sur Les ennemis de Paris, montre la continuité des attaques contre la capitale depuis au moins deux siècles, dont l'ouvrage de Jean-François Gravier représente le point culminant. Un colloque international organisé au Centre International de Cerisy-la-Salle en juin 2007 a montré combien cette hostilité envers la grande ville a été largement répandue dans de nombreux pays.

[2] Dans ce cadre, le schéma directeur de la Région parisienne, présenté en 1965 par Paul Delouvrier prend une importance décisive, aussi bien par les prévisions qu'il établit que par les mesures qu'il propose. Paul Delouvrier avouera lui-même avoir été séduit par les arguments de J.F. Gravier. Cette stratégie d'aménagement du territoire s'oppose au plan précédent PADOG - Le gouvernement adopte en 1965 un nouveau Schéma d’aménagement et d’urbanisme de la région parisienne (SDAURP). Celui-ci décide de renforcer le desserrement de la région et de mettre en valeur des pôles de développement éloignés du centre de l’agglomération, qui puissent acquérir une véritable autonomie. Ces nouveaux pôles doivent se faire ex-nihilo, en dehors de villes existantes mais sans être trop éloignés du centre de Paris, tous étant situés de 15 km à moins de 50 km.

Ce plan parisien est conçu et mis en place par les équipes de Paul Delouvrier, délégué général au District de la région de Paris entre 1961 et 1969. À l’origine, ce schéma décide de la création de huit villes nouvelles aux alentours de Paris, mais sans décider d’implantation précise. Finalement, leur nombre est ramené à cinq 2.

Au niveau national, d'autres villes nouvelles sont décidées autour des agglomérations de Rouen, Lyon, Lille et Marseille. Pour cela, un Groupe central des villes nouvelles (GCVN) est créé en décembre 1970 pour coordonner l'ensemble du programme. René Goetze en est le président et Jean-Eudes Roullier le secrétaire général.

Il s’agit alors de constituer neuf villes nouvelles dont cinq en région parisienne. Elles ne doivent pas constituer des banlieues dortoirs : les premiers grands ensembles du début des années 1960 sont alors l’anti-modèle. Au contraire, elles doivent constituer des bassins de vie bénéficiant d'une relative autonomie au sein de l'agglomération parisienne, avec une capacité d’accueil suffisante pour assurer un équilibre habitat/emploi. Ces villes doivent, à terme parvenir à fixer la population sur place sous la forme de nouveaux centres urbains et attirer la population des banlieues périphériques chroniquement sous-équipées

À la base du projet, il y a une rupture avec le monocentrisme de la région et la définition d'axes préférentiels de développement, susceptibles de canaliser les interventions. Ces orientations s'intègrent, par ailleurs, à celles du plan national qui prévoit la création des « villes nouvelles » comme éléments du rétablissement de l'équilibre urbain et régional et comme étapes d'une unification fonctionnelle entre logement et travail. Dans la région parisienne, les villes nouvelles sont conçues pour résorber la demande annuelle de logements nouveaux et pour encourager la décentralisation de la production du tertiaire.

Conçues vers 1965, mises en chantier dans la décennie 1970-1980, elles représentent de la part de l'Etat un effort de planification et de financement très tardifs par rapport aux news towns anglaises. Les cinq villes nouvelles de la région parisienne, Cergy-Pontoise, Saint-Quentin-en-Yvelines, Marne-la-Vallée, Evry et Melun-Sénart répondaient à des finalités multiples, qui se sont affirmées progressivement : d'abord stopper l'immigration parisienne aux portes de la capitale et constituer des centres d'organisation spatiale de l'extension de l'agglomération, comme l'étaient plus à l'intérieur les « pôles restructurateurs de banlieue » ; ensuite, être des laboratoires de formes urbaines et d'expériences architecturales ; enfin, plus tardivement apparus, des objectifs plus sociaux : rapprocher l'emploi de la résidence et lutter contre la ségrégation sociale en milieu urbain.

Les experts s'étaient trompés sur deux points essentiels : le ralentissement de la fécondité française, pourtant prévisibles dès 1965, réduit les projections démographiques, pour les villes nouvelles comme ailleurs ; mais surtout, le renversement migratoire, là aussi amorcé dès le début des années 1960, détourne de l'agglomération parisienne vers des régions plus attractives des centaines de milliers d'habitants potentiels. Les prévisions pour les villes nouvelles parisiennes, chacune conçues pour accueillir 1 million de résidents, sont rapidement ramenées à 500.000 pour l'horizon 2000, puis 200.000 habitants, et la plus peuplée Saint-Quentin atteint seulement 150.000 habitants au recensement de 1982.

De même, les politiques territoriale et urbaine les mieux intentionnées et les plus richement dotées, ne peuvent prouver une efficacité restreinte qu'en rencontrant une des dimensions les plus spécifiques de l'urbanisation actuelle : l'extension périphérique des lotissements de maisons individuelles. La ville nouvelle de Fos-sur-Mer, aux environs de Marseille, confirme cette conclusion : avec une progression de 35 % entre 1975 et 1982 (contre 184 % de 1968 à 1975), Fos grandit moins vite que d'autres cantons voisins (Aix-en-Provence, Berre, Istres, etc.). Dans un midi méditerranéen, la politique urbaine fondée sur un calcul économique erroné s'avère impuissant à rivaliser avec les extensions périphériques spontanées de villes parfois millénaires et le fort municipalisme provençal.

Au total, les rationalités urbaines qui pouvaient sembler les plus nouvelles n'apparaissent pas les plus efficaces. Il ne s'agit pas de nier toute influence aux politiques d'aménagement, ni de refuser leur légitimité aux pratiques volontaires d'organisation des espaces. Mais leurs conséquences les plus manifestes sont certainement subordonnées à des mécanismes plus profonds ; et surtout, des actions et des initiatives de personnalités politiques locales influentes qui peuvent parvenir à infléchir le cours des choses. La présence de Jacques Chaban-Delmas, homme influent, Premier ministre et maire de Bordeaux, métropole d' « équilibre », a permis la venue d'industries ; plus tard Pierre Mauroy, Premier ministre et maire de Lille, lancera la grande opération Eura-Lille. Une manière supplémentaire de relativiser, sinon de minimiser, les pratiques objectives des technocraties, au profit des décisions locales proprement politiques.

Si l'on cherche des facteurs d'explication, il est acquis à la fin des années 1940, et jusqu'aux années 1970, en pleine domination de l'immeuble collectif, que les Français préfèrent sans conteste l'habitation individuelle, couplée avec la propriété. Mais, en même temps, ils valorisent dans leur conduite la proximité des centres. Ce qui touchait l'habitant, c'étaient précisément la maison et le petit jardin, relevant de différents domaines selon la catégorie sociale, entre l'auto-production alimentaire à l'intérêt pour l'écologie, ou à un style de vie : potagers, piscines et tennis privé ne font pas mal dans le tableau. Pour la classe moyenne et l'élite ouvrière, la maison représentait également un échappatoire aux normes des immeubles collectifs d'HLM et à leur dégradation.

La propagande en faveur de l'habitat individuel a d'ailleurs pris des voies plus directes dès 1966-1967, avec l'organisation des « Villagexpos » et en 1968 avec le « concours de la maison individuelle », dont l'objet est surtout d'accélèrer la modernisation technique et économique et d'aider les lauréats (architecte-promoteur) à réaliser des ensembles de plusieurs centaines ou même plusieurs milliers de maisons. Le modèle, qui porte le nom du ministre en exercice, Chalandon, devint l'illustration d'une changement de politique. Changement par à-coups qui précèdent la condamnation en régle des grands ensembles : les déclarations du ministre sont pourtant claires : « Pas d'opposition ville/campagne : la maison individuelle doit être l'élément de base du tissu urbain futur. » [Albin Chalandon, Le logement en maisons individuelles, in Constructions-Aménagement, septembre 1970]

Faut-il retrouver aussi, à travers les troubles de 1968, les votes inquiétants de 1973 et la montée de l'insécurité dans les « cités nouvelles », le rappel d'une vieille idéologie, née au 17e siècle et qui assimile risque social et agglomération ? Idéologie sécuritaire, anticollectiviste ou, plus simplement, réexamen des besoins, des formes au terme de vingt années d'accélération urbaine ? Effets précoces d'une croissance mise en question, puis freinée ?