ITALIE : La Ville illégale ou l'abusivismo edilizio

Photo : Massimo Cristaldi

En Italie, la spéculation n’est pas le seul fléau car un autre phénomène apparaît dès les années 1950 : l’abusivismo edilizio ; formule signifiant une construction abusive, c'est à dire illégale, concernant l'habitat. Un phénomène collectif et une forme de désobéissance civile et d'illégalisme qui transcendent toutes les formes d’appartenances aussi bien sociale que politique. Si les premières constructions illégales étaient l’oeuvre des classes pauvres, puis ensuite de la classe ouvrière, ce phénomène deviendra un phénomène de masse et concernera, en grande majorité la classe ouvrière et la classe moyenne. 
Des millions de maisons individuelles, des millions de m² d'appartements en immeuble collectif seront construits ainsi, hors réglementation et illégalement dans les périphéries des villes, jusqu'au coeur même des villes. Des quartiers entiers surgissent, puis se développent et se densifient ; qui nous rappellent le roman La Ville Invisible d'Italo Calvino car bien que ne figurant pas sur les plans cadastraux, des milliers d'habitants y vivent.




Ainsi, par exemple, à Naples, malgré le souvenir de la catastrophe de 79 après J.C. qui avait enseveli Pompéi et Herculanum, et de l'éruption du Vésuve en 1949, les pentes du volcan seront progressivement urbanisées dans la plus totale illégalité. La population, confrontée à la crise du logement ou refusant de loger dans les immeubles d'habitat social, profitait d'un vaste territoire vierge, interdit à la construction, pour bâtir leur baraquement qui au fil du temps seront transformés en résidence confortable, voire luxueuse pour certaine. En 2000, selon les estimations 600.000 habitants y résidaient. La périphérie encore vierge de Palerme en Sicile, dont certains secteurs étaient protégés, connaîtra progressivement le même phénomène, en partie supervisé par la Mafia. De même Gela, cinquième grande ville de la Sicile dont 50 % de ses constructions sont illégales, selon les sources officielles. 


Dans de nombreuses périphéries, et notamment à Rome, l'urbanisation échappe à tout contrôle. Ainsi, dans le cadre du développement des villes depuis l’après guerre, il est possible d’évoquer un grand « désordre public » généré par un «dynamisme privé» d'essence populaire et capitaliste. Une forme d'urbanisme libertaire. 

Les habitants de ces quartiers illégaux engageront à partir des années 1960, de longues et sérieuses luttes urbaines pour que les municipalités équipent leur quartier, en voirie, en réseau, en éclairage public, en ramassage des ordures, etc. et la reconnaissance de leur droit de propriété ; mais également contre des grandes opérations immobilières illégales ou ne respectant pas le permis de construire, en cours de chantier...


L'abusivi edilizi est une formule générale qui comprend : 
  • L'abusivismo di necessità est une pratique economicamente obbligata, initiée par des simples particuliers -isolés ou organisés-, d'appropriation illégale d'une parcelle -le plus souvent municipale- pour y construire une habitation, une casetta, elle-même illégale. Cette pratique concerne dans un premier temps -l'après seconde guerre mondiale- les familles ouvrières disposant de revenus modestes mais réguliers qui auto-construisent des maisonnettes agrémentées de jardins potagers. Le phénomène devint une pratique courante, des millions d'habitations individuelles et collectives illégales se construiront dans les périphéries des villes, voire dans les villes mêmes. Par la suite, cette pratique consista à acquérir légalement un terrain puis à construire sans autorisation. La même pratique est utilisée par les populations plus fragiles qui s'entassent dans des baraquements [barrache] formant des bidonvilles. 
  • L’abusivismo edilizio pour les sociétés privés et les constructeurs -y compris les particuliers-, procède par une libre interprétation du permis obtenu et des règlements d’urbanisme : non respect des normes régissant le rapport de la hauteur des constructions par rapport à la largeur des rues, empiétement des constructions sur l’espace public, etc.[1]   Il regroupe dans ce cas toutes les notions et les dispositifs du capitalisme le plus prédateur : une forme de liberté face à la règle, à la chose politique dans le sens de la communauté et au besoin, pouvant spolier le droit légal d’autrui. Les cas extrêmes concernent la construction de grands ensembles d'habitat -social ou non-, comportant plusieurs centaines de logements, dans des zones inconstructibles [zones inondables, zones agricoles, fortes pentes, zones protégées, etc.].

    L’abusivismo di lusso est une pratique qui se développera à partir des années 1960 qui concerne la construction illégale d'une résidence secondaire, le plus généralement dans des zones interdites à la construction [littoral, zones agricoles, zones protégées, etc.].   L'extension/surélévation d'une construction sans autorisation sera également un phénomène de masse, notamment pour échapper au taxe foncière. 

Les particuliers bénéficiaient du laxisme des autorités et d’un contrôle défaillant du territoire tandis que les sociétés entretenaient une complicité avec les administrations, basée sur la corruption des politiciens locaux. En Italie, l’art de « s’arranger » et l’art de la «combinazione» sont des composantes de la culture et introduisent l’idée de contourner la règle, de s’arranger avec les lois, d’introduire l’intérêt personnel dans la pratique politique de l’intérêt commun et elles marquent la frontière entre l’Italie réelle et l’Italie légale. 

Ce processus d’urbanisation prend en Italie une ampleur considérable, unique en Europe. Certains instituts avancent le chiffre extraordinaire de 25 % de constructions illégales bâties -y compris les extensions- depuis l’après seconde guerre mondiale. Selon les études estimatives du Cresme :
  • entre 1942 et 1983, 3,2 millions de logements illégaux ont été construits, 2,3 millions d’habitations existantes ont été restructurées (extension, surélévation) sans autorisation ;
  • 500.000 entre 1984 et 1992 ;
  • 402.676 habitations illégales construites entre 1993 et 2004.

AGRIGENTE, Sicile 

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Agrigente : façades :  les zones orangées illustrent les étages construit non autorisés

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Et pourtant, l’Italie s’était doté de lois, de dispositifs institutionnels et légaux capables de gouverner, réguler et contrôler les phénomènes de transformation territoriale, à mettre en place un dispositif de plans d’urbanisme visant à réguler l’usage des sols et à organiser les activités humaines dans l’espace à des échelles multiples. Le système législatif italien de régulation du droit des sols a toujours été l’un des plus exhaustif et ambitieux qui soient, et notamment à l’échelle municipale avec des plans de régulation de l’usage des sols (PRG - Piani regolatori generali), jusqu’à l’échelle de l’îlot avec des plans définissant des règles de zonage et des contraintes architecturales.

Malgré ce bel arsenal, les acteurs concrets ont opposé des pratiques et des stratégies déjouant les ambitions de réorganisation globale des formes urbaines et des structures institutionnelles de gouvernement des villes. Selon G. Pinson et M. Santangelo « Plus les réformateurs visaient à enserrer les pratiques des acteurs dans un réseau serré de contraintes légales, plus la réalité semblait échapper à leur dessein. Ce fut pendant très longtemps nettement le cas en matière d’urbanisme où plus les réformateurs tentaient de concevoir des dispositifs de contrôle de l’usage des sols précis et contraignants, plus ces dispositifs étaient frappés d’inefficacité laissant la voie libre aux stratégies des acteurs privés –et tout particulièrement les intérêts de la spéculation immobilière- et à l’opportunisme de certains acteurs politiques.» [2]




L'après guerre

Le film «Le toit» [Il tetto] réalisé par Vittorio De Sica en 1956 représente une véritable source d’informations sur les conséquences de la crise du logement qui force à la cohabitation inter-générationnelle et incite à l’illégalité. Le film raconte l’histoire d’un jeune couple d’origine modeste qui en raison de leurs faibles revenus et de la crise du logement, sont contraint d’habiter chez les parents du jeune homme. Le film montre ainsi toutes les difficultés quotidiennes de cette cohabitation forcée et notamment celle de l’intimité. Luisa arrive à convaincre son mari de construire, illégalement et clandestinement, la nuit, une petite maison sur un terrain vague, ainsi que le font nombre de leurs congénères ; une des conditions de réussite du projet est de terminer le toit avant que le matin ne vienne et que des agents les surprennent, la loi prévoyant dans ce cas qu’une amende à payer. Aidés de quelques amis et de la famille, les deux époux commencent à ériger la maison du bonheur, mais un concurrent qui convoitait également le terrain les dénonce à la police avant qu’ils aient pu achever le toit. Ils entreprennent, peu après, la construction d’une seconde maison sur un autre terrain. Le toit est pratiquement achevé, il ne manque plus que quelques tuiles, quand surviennent les agents. Une scène est improvisée où Luisa se met au lit avec deux bébés empruntés à des voisines. Les représentants de l’ordre font alors semblant d’ignorer la présence du trou dans le toit et se retirent. Le rêve des deux jeunes gens est finalement devenu réalité. Ce film montre admirablement l’innocence et la bonne foi des «illégaux», obligés de commettre des actes de désobéissance civile pour pouvoir se loger et l’attitude compréhensive et condescendante des autorités. Sans tomber dans le populisme, le film met en évidence la grande solidarité entre les ouvriers qui est souvent évoquée dans les témoignages des premiers habitants illégaux. Les habitants s’entraidaient pour construire leur maison, s’unissaient pour améliorer les chemins d’accès, et équiper en eau courante et électricité leur quartier.



La città abusiva


La juxtaposition désordonnée de ces baraques, puis de ces maisonnettes formera dans les périphéries des grandes villes la città abusiva : de vastes zones pavillonnaires (la « villettopoli », autre terme imaginé par Pierluigi Cervellati, contraction des mots ville [polis] et petite villa [villetta] que l’on peut traduire par le terme zone pavillonnaire) [3]. Car en effet, les constructions illégales ne sont pas de simples maisons isolées et éparses sur le territoire, elles formeront des agglomérats résidentiels, des extensions des noyaux villageois ou bien des borgete préexistants (afin de pouvoir bénéficier des réseaux d’eau et d’électricité).


Périphérie de Rome

La spéculation foncière et immobilière conjuguée à la pratique de l’habitat illégal ont constitué le moteur principal des transformations urbaines, un type d’urbanisme propre à l’Italie caractérisé par une sorte de désordre urbain formé par des quartiers autonomes construits selon des vues spéculatives, sans cohérence d’ensemble, d’agglomérats urbains auto-construits et illégaux. Dans ce désordre urbain de grande échelle, les bidonvilles de plus en plus nombreux se disputent le territoire avec les zones de baraquements sordides ou consolidés, les usines, les zones d’activités et les premières rocades. L’absence remarquable d’équipements publics et de lieux particuliers (monuments, places, parcs…) renforce l’idée de ville spontanée. Face à ce désordre urbain en perpétuel évolution, les municipalités n’auront ni les moyens humains, techniques et financiers pour aménager et construire les équipements techniques : le système viaire est déficient, incohérent et vétuste car bien souvent ce sont de simples chemins de traverse en terre qui doivent supporter la desserte des nouveaux quartiers. De même pour les réseaux d’eau potable, d’eaux usées et la collecte des ordures ménagères qui le plus généralement font défaut, faute de prévisions cohérentes. L’hygiène public de certains quartiers est à ce point défectueuse que certaines maladies hydriques réapparaissent. Les périphéries échappent au contrôle des autorités malgré un arsenal de règles conséquent.



Do it yourself

Si dans les premiers temps de l'après guerre les constructions illégales représentaient une forme d’action de survie pour les plus démunis et les ouvriers, elles furent ensuite, dès les années 1960 un moyen d’échapper aux règles d’urbanisme et concernent également les classes sociales moyenne et supérieure.





Cette forme d’illégalité a été admise ou tolérée par les gouvernements successifs car l’abusivismo edilizio représente une forme de logement social de fait et il pallie au manque chronique du parc locatif social : le « Do it yourself » évoqué par l’urbaniste B. Secchi. Selon G. Pinson et M. Santangelo « Dans bien des villes italiennes, les intérêts de la spéculation immobilière et de la construction bénéficient d’une appréciable marge de manoeuvre du fait à la fois de liens de collusion qu’ils entretiennent parfois avec les acteurs politiques et administratifs locaux mais aussi du simple fait qu’ils sont les seuls acteurs capables de satisfaire la demande de logements quitte à enfreindre les règles contenues dans les plans d’urbanisme –lorsque ces derniers existent. Cette coalition de fait, qui s’est renforcée tout au long de la période de l’après-guerre, est pendant très longtemps parvenue à mettre en échec les efforts de planification publique en recourant massivement aux dérogations, en profitant largement des retards pris dans l’élaboration et l’approbation des plans municipaux et en faisant valoir sa capacité à se substituer à une initiative publique défaillante en matière de construction.»[4]



Condono edilizio

La pratique de l’abusivismo edilizio a, dans une certaine mesure, été toléré par certains politiciens, considérée comme une acceptation tacite sous couvert de justifications sociales. La conviction que le recours aux pratiques illégales serait transitoire et s’estomperait de lui-même était largement répandue parmi les dirigeants quelle que soit leur appartenance politique. Or, l’usage s’est maintenu et s’est consolidé notamment à cause du recours des régularisations qui fut, reste et restera un argument électoral de poids ; pour les élections municipale mais aussi présidentielle. 

Les pratiques de construction illégale, sont assurées tôt ou tard d’être régularisées par la procédure du condono edilizio, une disposition exceptionnelle qui permet de légaliser les constructions hors plan en moyennant une sanction pécuniaire : [en 1962, mais dans le Lazio (Rome) uniquement] en 1985, année de la première loi sur le condono, en 1994, année du deuxième condono durant le premier gouvernement Berlusconi dont une des promesses électorales avait été la régularisation de toutes les constructions illégales, ainsi qu’en 2003, à nouveau sous le gouvernement de Berlusconi. Après les déclarations de Berlusconi d’amnistier les constructions illégales, le phénomène de l’abusivismo edilizio qui avait connu un déclin sensible repris de plus belle. La logique est simple : construire au plus vite avant que la loi soit votée.

D’une certaine manière le phénomène de l’abusivismo edilizio contentait, jusqu'à une période récente, tout à la fois le libéralisme de l’Etat, et son objectif de contrôle des masses ouvrières, le clientélisme des politiciens et les rêves de petite portée des populations, dans une sorte d’entente tacite correspondant à cet «arte di arrangiarsi» [l’art de s’arranger] évoqué par Stefano De Matteis [6] propre à l’Italie baroque et guère compréhensible pour le cartésianisme français.



Car les terres illégales de l’abusivismo edilizio sont particulièrement fertiles pour les politiciens en mal d’électeurs : une promesse électorale  d’amnistie, de régularisation est un argument de poids ; pratique qui a fini par faire naître un sentiment diffus d’impunité. Dans ces conditions, la loi cesse d’être le moteur de la régulation sociale et voit sa fonction dévalorisée, de surcroît lorsque la régularisation devient un mode ordinaire pour les partis parlementaires d’obtenir les faveurs électorales des habitants illégaux. Fabrizio Maccaglia estime que : « La pratique de l’habitat illégal a pu se consolider parce qu’elle a trouvé un espace d’expression : l’utilisation répétée de l’amnistie comme fondement de l’action publique, conjuguée, au quotidien, à une tolérance bienveillante des édiles qui n’ont jamais fait procéder à la destruction des habitations dépourvues de permis, créent un contexte favorable à l’emploi de l’illégalité par une frange de la population pour satisfaire ses besoins immobiliers. Le principe de l’amnistie qui consiste à acquitter une amende pour régulariser une situation pose problème, car c’est une mesure qui conduit à privatiser la relation politique en donnant le sentiment aux administrés que l’État n’est pas là pour répondre à des intérêts publics mais privés. Dans ces conditions, la participation au jeu électoral a pour seul objectif d’améliorer ses positions personnelles même si cela se fait au détriment de l’intérêt général. La politique cesse ainsi d’être un instrument de projection de l’individu hors de son espace temps et dans le cadre d’un projet collectif, mais un facteur de sédentarisation et d’enfermement dans la sphère privée.» [5] 

Cela introduit le caractère négociable de la règle de droit. Les régularisations des constructions illégales mais aussi des occupations illégales ancrent l’idée que le contournement de la règle peut se négocier. Les mesures de régularisation, loin d’éradiquer ces pratiques les ont, bien au contraire, confortées sinon stimulées en leur offrant une solution politique.


LE CAS DE ROME

Par Colette Vallat
L'habitat illégal périurbain à Rome : d'une pratique à une institution
In: Méditerranée, Tome 77, 1993



A défaut de comprendre pourquoi Rome, comme bien des villes d'Italie, ne cesse de produire un espace urbain illégal, les lignes qui suivent s'assignent le but de mettre en lumière comment la loi n'a jamais permis de juguler définitivement le phénomène.




1 - Une périphérie congénitalement déréglementée

La construction non dirigée de l'habitat est un trait caractéristique dès 1871. Quand elle devint capitale, la ville dut construire des bâtiments pour abriter les ministères et administrations, pour loger les fonctionnaires; établir des réseaux de transport et d'énergie; assurer la distribution des denrées alimentaires dans un climat de «fièvre édilitaire» (solde migratoire : +117,5% entre 1871 et 1881 ). Quoique la ville se soit très vite assignée un rôle exclusivement tertiaire les activités induites impliquent la venue d'une population humble et laborieuse que la classe dirigeante ne veut pas voir. La ville secrète immédiatement un habitat précaire en marge de la loi. Dès ce moment, il y a distorsion entre le discours officiel et la réalité économique, sociale et urbanistique. Il faut loger ceux qu'on identifie encore comme des travailleurs agricoles saisonniers, et qui inexorablement deviennent les «muratori» (maçons), migrants à terme venus des Marches ou des Abruzzes; si bien que des abris précaires (porches de monuments) sont officiellement désignés par la commune! Les responsables communaux créent donc un habitat qualifié d'anormal dans le recensement de 1901. L'impulsion est donnée, elle est relayée par la construction en périphérie, de baraques (habitat très anormal, au sens du recensement de 1921). Cette fois, ce sont les Parioli, Tiburtino, Salario et Nomentano qui cernent la face interne de la ville d'une ceinture d'abris rudimentaires. Cette première période est la racine de pratiques qui se sont perpétuées. Elles permettent de tolérer, mieux ou pire, de contenir des populations non désirées, non prévues, socialement et matériellement ignorées, mais indispensables. Il y a congénitalement une incohérence dans l'urbanisation romaine : on reconnaît officiellement ce qui n'a pas d'existence légitime. Même si la procédure est considérée comme transitoire (le temps de construire la capitale, il faut souffrir les baraques qui accompagnent l'immense chantier), elle est équivoque et tient lieu de fondement à ce qu'il est difficile d'appeler une politique urbaine municipale.


Le morcellement foncier qui caractérise, à la même époque l'Agro-Romano, est un autre élément qui favorise l'urbanisation périphérique non planifiée. Ses conséquences sont décisives car il modifie les structures. Les actes de propriété établissent un fractionnement irréversible des zones agricoles de la commune. C'est le premier pas vers l'institutionnalisation d'une périurbanisation désordonnée, qui n'avait été envisagée jusque là que comme un accident de l'histoire. En effet, le grand projet pour l'Agro-Romano n'est pas son urbanisation, mais sa bonification agricole (lois de 1883 et 1903). Le but annoncé est d'assainir et de dynamiser un espace qui doit atteindre une meilleure productivité grâce à la disparition du latifundium nobiliaire (propriétés Borghèse), religieux (terres de Saint-Jean du Latran) ou bourgeois (biens de la famille Giani). Or il est patent que les modes de démantèlement se révèlent être une lotisation pré- et périurbaine. Il existe des étapes transitoires où les lots, par leur ampleur, peuvent être considérés comme de véritables «podere», mais très vite le fractionnement s'intensifie. En deux ans par exemple (1925-1927) la propriété Giani composée à l'origine d'une seule pièce de 308 hectares, est scindée en treize pièces. De façon plus nette encore, les 4000 hectares que comptait le domaine Borghèse éclatent en lots infimes dont les plus petits (8000 m2) situés au sud de Torre Nova ont une dimension spécifiquement périurbaine. De plus, la bonification de l'ancien latifundium facilite la cristallisation et le développement de l'habitat en créant dix-neuf centres de colonisation qui sont autant de germes d'urbanisation facilement reproductible. Au début du siècle, le territoire romain est préparé pour assumer une autre fonction que celle définie par la loi. Celle-ci permettait implicitement l'urbanisation, puisque le démembrement s'est accompagné de mesures structurelles (création d'églises, d'écoles, de tramways, ouverture de 550 Km de routes). Toute l'armature urbaine périphérique est en place; l'atomisation foncière requise par la loi de bonification est une mesure dont la dynamique a échappé à l'administration. Rome se double alors d'une ville «ignorée».

La population qui a été attirée par le travail au siècle précédent peut se fixer définitivement en acquérant légalement ou non des lopins de terre, dont elle ne respecte pas la destination officielle. Ce sont bien là les fondements d'une urbanisation non maîtrisée, mais qui restent au stade d'une pratique individuelle.

La périphérie à l'époque fasciste est toujours illégale mais elle devient officielle, on ne peut plus parler d'habitat «spontané». Le terme, longtemps utilisé pour désigner l'habitat informel, est inadapté car c'est volontairement que Mussolini fait construire des zones réservées à l'agriculture. Ces travaux entrent dans le vaste programme qui vise à rendre à Rome sa grandeur impériale. Les milliers de pièces contenues dans les édifices médiévaux de la capitale sont abattues. Pour reloger les «déguerpis», on colonise l'Agro-Romano : Acilia apparaît en 1924, puis entre 1928 et 1938 San Basilio, Tiburtino Prenestino, Pietralatta, Santa Maria del Soccorso, Prima Valle, Quattriciolo et Via Prenestina, Gordiani. La périphérie romaine se consolide dans ces conditions contradictoires, l'habitat est précaire, les lieux d'implantation, ont été officiellement prévus. Ce sont les bas-fonds inondables, invisibles depuis les routes, qui accueillent la «ville cachée». Elle a été édifiée, à dessein, près de la ceinture des forts pour être mieux surveillée.

La création des nuclei edilizi, rendus officiels par le Décret 5390 du 23/07/1935, perpétue cette pratique. Ils s'élèvent hors des zones constructibles du Plan de 1931, qui ne peut satisfaire les besoins réels de la population romaine quoique Mussolini cherche à endiguer la croissance urbaine. Leur construction est autorisée par le gouverneur de Rome si les fonds disponibles pour assurer les équipements primaires du quartier apparaissent dans les bilans financiers des entrepreneurs. Cette mesure est une hypocrisie politique : elle permet d'accueillir des immigrants et de coloniser, illégalement mais officiellement, des zones urbaines sous-équipées. Par ce choix de «l'illégalité officielle», le peuplement de la périphérie est notoirement reconnu, ce qui souligne les défaillances du PRG (plan régulateur général) et favorise une spéculation foncière qui prendra toute son ampleur après la Seconde Guerre mondiale.

2 - L'amnistie comme règle d'urbanisme

Le plan régulateur de 1962 facilite le passage de l'auto-constructeur à l'auto-promoteur. Il met en place la première légalisation a posteriori des constructions abusives en créant une zone dite F (44 zones hors du PRG de 1931, 3800 hectares). Il englobe l'intégralité du territoire communal et dote les anciens nuclei edilizi de plans particuliers d'exécution (PPE). La commune s'engage dans d'énormes frais d'équipement pour des quartiers marginalisés qui, jusqu'à présent, ne lui ont rapporté aucune recette fiscale (la construction abusive échappe dans une large mesure aux taxes liées à l'urbanisation – achats de terrains considérés comme agricoles, charges sociales non perçues sur des chantiers fleuron de l'economia sommersa).

La mansuétude à l'égard des contrevenants s'accompagne d'une politique du «laisser-faire» des années du miracle. Si bien que peu à peu ce qui a été analysé comme une construction abusive par nécessité, caractérisée par l'auto-construction et l'auto-consommation de maisons individuelles financées sur des fonds propres, et qui avait donné naissance à la «ville éclatée», est remplacé au milieu des années 1970 par une troisième vague d'habitat illégal. L'ultra-libéralisme ouvre le marché aux promoteurs qui s'en rendent maîtres. Ils construisent de petits collectifs regroupés en 84 noyaux, abritant plus de 200 000 personnes sur 4 400 hectares. Cette étape consolide l'abus qui ne peut plus être appréhendé comme marginal et conjoncturel. Les entorses au plan sont nombreuses, systématiques, elles peuvent être classées en deux grands groupes. Il y a abus de zone, quand des espaces réservés à l'agriculture, aux espaces verts publics privés, aux équipements publics sont colonisés. Il y a abus de normes lorsqu'il y a simple densification des espaces urbanisables. En tous cas, c'est un habitat déréglementé. Le conseil communal par la Loi du 10/02/1977 0 1) légalise, encore une fois a posteriori, l'habitat abusif qui a crû de façon exponentielle.

Par cette seconde décision, il croit contrôler le phénomène, alors que cette démarche l'encourage. Le système s'institutionnalise. Il est clair qu'à un moment où à un autre la construction illégale périurbaine sera reconnu, mieux, recevra les équipements urbains primaires et secondaires nécessaires et implicitement dus par la commune. La planification urbaine aussi formelle fut-elle jusqu'à cette date orientait au moins les axes de développement, désormais elle est tenue pour obsolète. F. Archibugi fait remarquer qu'il existe, entre 1970 et 1980, «une volonté manifeste (technique, administrative et politique) de déclarer l'activité même de planification comme inutile, voire dangereuse et même contre productive».

L'amnistie de 1985 est un point d'orgue : la déréglementation est devenue une institution. Le processus de para-légalité né avec la Capitale contemporaine n'a pu être enrayé et au milieu des années 1980 soixante dix sept noyaux de constructions illégales sont apparus dans la périphérie depuis la dernière légalisation soit 70 000 pièces, et 2838 hectares. Cette fois, les surfaces loties illégalement s'immiscent entre les noyaux régularisés antérieurement. Plus qu'une densification du tissu urbain, il s'établit une «ville diffuse» qui altère particulièrement les espaces verts, un temps préservés. Des dispositions sont prises dans la Loi 47 de 1985, pour endiguer ce «mal urbanisme» mais une fois de plus on entérine un état de fait. Bien sûr, comme en 1962 et 1976 les officiers judiciaires sont habilités à dresser procès verbal : la commune peut contraindre les contrevenants à démolir à leurs frais les édifices illégaux (mesure qui ne regarde que les bâtiments représentant une menace pour l'ordre et la sécurité publiques) ou les acquérir gratuitement. Mais des solutions aussi radicales sont rarement adoptées : S. Codispoti ) compte 380 destructions entre 1985 et 1988 pour 6 428 demandes de régularisation déposées ! L'amnistie suppose une déclaration volontaire auprès de la Commune et du Trésor public. Elle est assortie du paiement d'une amende dont le montant est utilisé aux fins d'équipement des zones susdites. Cette taxe est modulée en fonction des dates d'édification : toute habitation construite avant 1967 et non régularisée par les mesures antérieures doit acquitter 5 000 lires par m²; celles bâties entre 1967 et 1977, 25 000 lires par m² ; celles construites entre 1977 et 1983, 36 000 lires par m². Le texte de Loi module le taux de l'amende en fonction des destinations des locaux et donne la possibilité de convertir des zones d'habitat en zones productives. La Loi d'amnistie, au moment même où elle voudrait renforcer la mainmise de l'autorité sur les territoires, reconnaît de fait la faillite de l'aménagement du territoire. Elle ne peut même pas mettre un frein à l'expansion abusive qui continue. La loi a si peu de force que les constructeurs ne se soucient même plus d'être amnistiables. Entre le 2 octobre 1983 (date après laquelle les nouveaux bâtiments ne sont plus susceptibles d'être régularisés) et le 17 mars 1985 (date de publication au journal officiel de la loi), 700 000 chantiers abusifs s'ouvrent dans toute l'Italie et 50% des constructions neuves projetées dans Rome sont dans cette situation. Cette attitude a été encouragée puisque l'objectif est d'intégrer les initiatives illégales et individuelles à la politique urbaine romaine, selon un antagonisme fondamental devenu routinier. Comme à chaque réajustement légal, la capitale renonce à une véritable stratégie d'urbanisation. Elle se soumet à une croissance au coup par coup, essayant sans cesse de rattraper une urbanisation sauvage qui toujours lui échappe. C'est la défaillance d'un système qui laisse la porte ouverte à toutes les spéculations, à toutes les malversations, à toutes les concussions. Jamais la législation ne débouche sur une situation saine où tous les antécédents négatifs seraient apurés.

L'aménagement du territoire romain est le résultat d'une succession d'incohérences. Parfois le pouvoir, totalement absent, laisse faire. Dans ces moments, l'initiative privée, spéculative ou non, pallie les défaillances de la construction sociale, fait fructifier et recycle des fonds dont la provenance est parfois douteuse. A d'autres époques, l'administration impose des directives rigoureuses, qu'elle s'empresse elle-même de détourner. En tous cas, il y a toujours contradiction entre les plans et la réalisation, si bien que la déréglementation urbaine qui fut une pratique est devenue une institution.



Colette Vallat
L'habitat illégal périurbain à Rome : d'une pratique à une institution
In: Méditerranée, Tome 77, 1993


ARTICLES Associés :

NOTES

1. Définition d’après Maccaglia Fabrizio, Université François Rabelais, Tours.

2. La planification strategique : vecteur ou subsitut a l’integration metropolitaine? un detour par l’Italie ; publié dans «Gouverner les métropoles : enjeux et portraits des expériences sur quatre continents», Ed. Mélanie, 2007.

3. En 2001, l’Italie compte 7.500.000 maisons individuelles sur un total de 25 millions d’habitations.

4. La planification strategique : vecteur ou subsitut a l’integration metropolitaine? un detour par l’Italie ; publié dans «Gouverner les métropoles : enjeux et portraits des expériences sur quatre continents», Ed. Mélanie, 2007.

5. Maccaglia Fabrizio ; Main basse sur Palerme Planification et reconstruction de la capitale sicilienne depuis 1943 ; Université François Rabelais, Tours.

6. Lo specchio della vita, Napoli: antropologia della città del teatro, Bologna, Il Mulino, 1991.

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