Suisse : le référendum d’initiative populaire




Selon Jean-Pierre Gaudin, en France, la notion de participation citoyenne a le vent en poupe à travers divers débats publics, consultations, concertations, exercices de démocratie directe et de proximité. Cette notion vague est utilisée pour définir toutes sortes de formes d'exercice de soi-disant démocratie directe : participer à une consultation ; avoir l’accès à de l’information concernant un problème ou un projet public ; se voir ouvrir un dossier, apporter des précisions, obtenir les justifications d’une démarche, etc. Mais l’objectif de la démarche reste très circonscrit : il s’agit seulement d’être consulté. Ensuite, plus largement, on peut aussi participer à un débat public organisé, où puissent explicitement se confronter de multiples points de vue. Le temps de la discussion a alors été prévu et aménagé. La scène du débat reconnaît à plusieurs opinions le droit de s’exprimer. Cet objectif était, par exemple, inscrit en France dans certaines des premières démarches dites de «concertation locale » des années 1970. Au-delà, enfin, on peut être convié à participer aux choix eux-mêmes. Cette conception, la plus ambitieuse, correspond à la volonté d’associer directement les citoyens aux prises de décision. Pour aboutir, disent certains, à une sorte de « coproduction » des choix publics par les élus et les citoyens concernés.



Ainsi, aujourd’hui, invoquer la participation est devenu une démarche quasi naturelle pour les décideurs, et en France, nombre de personnalités politiques et d'organisations non gouvernementales s'en félicitent. Mais, le monde politique, en France, occulte une forme de démocratie directe [ou semi-directe] donnant plus d'envergure et de pouvoir décisionnaire aux citoyens : le référendum local, tel qu'il se pratique aux USA, en Allemagne et notamment le référendum d’initiative populaire dans certains cantons de la Suisse. Le fait qu’il ait une influence directe sur les décisions explique largement en quoi les élus locaux, en France, le craignent et le dénigrent. Pourtant, son usage est rarement destiné à remettre en cause la légitimité de l’élu : il indique plutôt la mutation de son rôle qui n’est pas uniquement d’affirmer une compétence sur tous les dossiers, mais d’associer les citoyens à des décisions difficiles. Dans une société confrontée à des risques de toute nature, le référendum présente une incertitude qui inquiète les élites.


Une double critique des démocraties parlementaires


De nos jours, la méfiance à l’encontre des représentants politiques est telle, y compris dans les démocraties parlementaires les mieux établies, que les modalités d’écoute directe des citoyens fascinent toujours autant aujourd’hui. Depuis le XIXe siècle, pareille méfiance trouve son inspiration dans la critique des élites et de leur confiscation des pouvoirs. L’analyse de la « professionnalisation » contemporaine des grands élus (occupés à plein temps… avec des indemnités voisines dans bien des pays des salaires de cadres), mais aussi la critique de la transmission parfois quasi familiale des charges vont dans le même sens. S’y ajoute encore une évolution très profonde des formes démocratiques contemporaines. Dans la mise en question de la représentation élue, c’est en effet la dynamique historique de la démocratie qui, dans son entier, paraît donc en jeu.

On se rappelle que les premières démocraties parlementaires en Europe avaient d’abord été celles des notables. Le châtelain, le grand propriétaire, le juriste ou le médecin garnissaient les rangs des parlements et formaient le premier encadrement des assemblées élues. Puis progressivement, aux XIXe et XXe siècles, s’est élaborée une forme de recrutement politique élargi, celle des partis politiques modernes. L’origine des représentants s’en est trouvée socialement diversifiée, mais en contrepartie de grandes organisations collectives (partis et syndicats) ont peu à peu organisé les votes et la mobilisation des électeurs, d’abord à gauche puis dans tous les secteurs de l’opinion. C’est là le fonctionnement du jeu parlementaire que nous connaissons encore, mais qui pour certains commence d’être concurrencé par ce qu’on a appelé la « démocratie du public ».


Les référendums communaux en Suisse

Par Christophe Premat


En tant qu’instrument de démocratie semi-directe, le référendum local offre une possibilité occasionnelle aux citoyens de se prononcer sur des choix de politique publique concernant leur vie locale. Il est décisionnel lorsqu’il contraint l’autorité locale en question à exécuter le choix dégagé par la majorité des voix après le vote et diffère en cela des consultations des électeurs qui sont de simples demandes d’avis ne liant pas les autorités au résultat du vote.

Si le référendum désigne le vote des citoyens sur une question posée, il importe de définir la palette d’instruments de démocratie locale qui encercle le procédé référendaire. En effet, l’initiative populaire montre que la définition des enjeux de la question ne provient pas des autorités locales constituées mais d’un collectif de citoyens associant divers acteurs engagés autour d’une lutte pour la « mise sur agenda » d’un problème particulier. Si un référendum est organisé à la suite de cette initiative, alors nous sommes en présence d’un référendum d’initiative populaire, élément considéré comme étant le plus direct parmi les instruments de démocratie semi-directe, dans la mesure où les autorités locales n’interviennent que comme relais d’organisation de la procédure. L’initiative populaire locale a été reconnue marginalement en France grâce à la loi du 4 août 1995 rendant possible une consultation lorsqu’1/5e des électeurs d’une commune le souhaitent alors qu’elle avait une valeur décisionnelle dans le Land du Bade-Württemberg depuis 1956 avec des conditions strictes compliquant le développement de la pratique. Depuis le début des années 1990, tous les Länder allemands ont modifié leurs chartes locales pour introduire le référendum et l’initiative populaire. Cette révolution silencieuse fait suite à une volonté politique affirmée au moment de la Réunification de l’Allemagne.

Le cas suisse a pour mérite de montrer en quoi le referendum est un outil adapté à un régime mêlant des institutions de gouvernement direct et de gouvernement représentatif. Il est évident que cet outil y a été banalisé dans la culture politique, parce qu’il a été utilisé pour construire la Confédération. Il est difficile de faire une recension de tous les référendums au niveau communal et cantonal, tant ces pratiques sont développées. Même dans les cantons où la structure communale est un Parlement (les cantons de Genève, de Vaud, du Valais, de Neuchâtel et du Tessin), ces pratiques sont très présentes. Les citoyens suisses sont très attachés aux droits populaires qui comprennent le droit d’initiative et le droit de pétition. Cependant, dans la plupart des cantons alémaniques, la démocratie locale ne se limite pas au recours référendaire, puisque des assemblées communales prennent les décisions de politique publique. Les droits populaires deviennent plus étendus, puisque outre le droit de motion ou de pétition, figure le droit de convoquer une assemblée extraordinaire. Ce droit de convoquer une assemblée en dehors du calendrier politique, est lié au droit d’initiative, puisqu’il s’agit de saisir l’assemblée sur un ordre du jour bien précis. Certains cantons, comme celui de Nidwald ne connaissent qu’un seul type d’initiative, l’initiative individuelle. Les droits populaires divergent sensiblement d’une commune à l’autre et d’un canton à l’autre.

Contrairement à l’Allemagne et à la France, des référendums financiers et administratifs ont été introduits dans un nombre considérable de cantons. L’objet des référendums cantonaux concerne souvent l’imposition, comme c’est le cas avec une initiative populaire présentée en juin 2001 dans le même canton sous le nom « Oui à la baisse d’impôt pour deux tiers des Vaudois –Halte aux privilèges fiscaux- Justice et solidarité entre les communes vaudoises » et qui a été rejetée à 68,5%.

Les sujets fréquents sont la définition des droits politiques, les modifications de la Constitution cantonale, la construction de centres de soins, la redéfinition des axes de transport, l’extension ou la démolition d’infrastructures. Les thèmes sont très variés et ne se limitent pas à des objets de gestion purement locale. Sur le plan communal, les votations sont encore plus nombreuses. De manière fréquente, les projets coûteux et ambitieux sont refusés par la population. Dans le canton de Neuchâtel, dans le district du Val-de-Travers, la commune Fenin-Vilars-Saules a refusé le 8 février 2004 un projet de salle polyvalente dont le coût s’élevait à 125.000 francs suisses.

Selon l’article 115 de la Constitution de Neuchâtel, 15% des électeurs de la commune peuvent demander l’adoption, la modification ou l’abrogation d’un règlement communal, d’une décision du Conseil général ou d’un projet quelconque intéressant la commune. Au Locle, près de la frontière française, un référendum portant sur la gratuité des transports a été refusé en février 2004. Les débats sont très importants autour de ces référendums et se déroulent souvent en dehors des partis politiques, bien que le référendum fiscal soit une scène d’affrontement récurrent entre le parti socialiste et les partis conservateurs. En fin de compte, les partis donnent surtout des consignes pour des votations fédérales et cantonales.


La conclusion que l’on peut tirer à propos du cas suisse est que les référendums, s’ils s’enracinent dans une méfiance à l’égard des élites, ont renforcé la pratique d’une démocratie de concordance construite autour de la coopération entre groupes sociaux et groupes d’intérêt.

L’un des premiers à avoir montré l’effet d’intégration qu’a produit l’institutionnalisation du référendum est Leonhard Neidhart. Le référendum a alors l’avantage d’intégrer ces divers groupes au processus politique de décision. Les élites politiques sont contraintes de faire des concessions et de travailler plus à fond le mode de compromis : parfois, elles sont amenées, pour éviter le lancement de référendums, à négocier avec les différents groupes impliqués dans la question afin d’améliorer la qualité du consensus. Cependant, Yannis Papadopoulos a montré les limites de cette thèse institutionnaliste en insistant notamment sur l’accroissement du nombre d’initiatives populaires au niveau fédéral et en soulignant les limites de l’adaptation du système. Les initiatives populaires rentrent alors dans un système de surenchère entre les partis politiques. Ces remarques sont valables pour les votations fédérales, il nous manque des éléments statistiques précis sur les votations communales pour savoir si les initiatives populaires ont un appui des partis politiques locaux et quels sont les effets qu’elles ont sur le système politique local. Nous avons néanmoins pu mesurer, à partir d’une série d’entretiens effectués sur la commune de Meyrin, la manière dont plusieurs initiatives populaires portant sur le même objet avaient pu créer un effet de perturbation du système politique local. La localisation du bassin de rétention des eaux usées, obligatoire d’après la loi fédérale, a fait l’objet de plusieurs initiatives et référendums et a constitué une ligne dure de conflit entre les partis bourgeois (PDC et Libéraux) et les partis de gauche (Verts et Socialistes).


En France, les politiques considèrent la montée de ces espoirs participatifs d’une défiance générale à l’encontre du système parlementaire, et du principe représentatif qui a toujours (ou de manière très cyclique) connu des contestations assez radicales. Ces critiques ne sont pas neuves et sont instruites tantôt sur le terrain de la morale tantôt sur celui (plus contemporain) de l’efficacité, mais elles incitent de manière convergente les citoyens à reprendre la parole et à peser directement sur les décisions publiques.

Pourtant, est-ce là vraiment explicatif de la contestation du système représentatif ? Plus à la racine, apparaît un élément essentiel, qui passe parfois pour le « péché originel » de la démocratie parlementaire : son principe, basé sur des assemblées de délégués, peut s’interpréter comme une confiscation fondamentale de la parole directe des citoyens. Et ce, par delà les arguments techniques relatifs à la difficulté de réunir tous les citoyens, à la taille des grands pays, etc. Est-ce qu’en réalité la démocratie moderne n’a pas reconnu des droits politiques à chacun, qu’aussitôt elle aurait repris ou encadrés soigneusement ? Ce sentiment implicite mais récurrent est d’ailleurs étayé par certaines analyses d’histoire politique. Les débuts des systèmes parlementaires modernes en Grande-Bretagne, aux États-Unis et en France ont été caractérisés par des dispositifs de filtrage (suffrage censitaire, doubles assemblées, encadrement des élections) des nouveaux votes populaires dont les possédants se méfiaient tout particulièrement. Par la suite, ces stratégies n’ont pas disparu en totalité et les dispositifs de consultation directe des citoyens (initiative populaire, droit de référendum) sont restés plutôt rares.

Les frustrations que provoque le système représentatif demeurent donc vives. Faible contrôle sur les délégués, une fois qu’ils ont été élus. Maigre pouvoir d’interpellation, hors de quelques moments électoraux. On serait en présence d’un deuil jamais accompli de la parole directe des citoyens.

En France, les politiques argumentent contre le modèle helvétique, contre les propositions actuelles de démocratie directe en les taxant de « populistes ». Or, dans la tradition républicaine, ce mot est une véritable injure. Il évoque les plébiscites, les leaders autoritaires, les manoeuvres anti-démocratiques. Les défenseurs de la démocratie directe vont-ils dans le même sens que les démagogues et les partis extrêmes ? Sans soutenir ouvertement que oui, beaucoup disent qu’en tout cas c’est là l’expression d’une défiance par rapport à la démocratie représentative, qu’accompagnent les invocations incessantes aux « vraies gens » et à l’authenticité des débats participatifs.


Quoiqu'il en soit, le Labo observe que les référendums locaux n'apparaissent pas dans les propositions électorales des partis politiques de France, y compris le parti socialiste qui, pourtant, proclame la participation comme un enjeu majeur. Une participation qui se résume, à Paris, Marseille, Lyon, etc., à des opérations médiatisées de simple consultation, voire d'information...


Sources :


Jean-Pierre Gaudin

« L’espace de la représentation (politique) et l’espace de la participation », Articulo – revue de sciences humaines, janvier 2010.

Christophe Premat

L’inclusion progressive du référendum local en Europe
Institut d’études politiques de Bordeaux, 2007

La pratique du référendum local en France et en Allemagne
Le moment référendaire dans la temporalité démocratique
Avril 2009

Aucun commentaire:

Enregistrer un commentaire